Vplyv starnutia obyvateľstva na verejné financie

Obsah


Úvod 3
Zmeny v demografickej štruktúre 4
Vplyv zmien v demografickej štruktúre na vyspelé krajiny 8
Vplyv zmien v demografickej štruktúre na rozvojové krajiny 10
Vplyv zmien v demografickej štruktúre na tranzitívne ekonomiky 11
Verejné výdavky krajín OECD na sociálnu oblasť a zdravotnú starostlivosť 11
Dôsledky zmien v demografickej štruktúre na systém sociálneho zabezpečenia v dlhodobom horizonte 13
Funkcia systému sociálneho zabezpečenia 14
Trendy v riešeniach 15
Nový model starobných dôchodkov 15
Posilňovanie pozícií súkromných dôchodkov 16
Reforma systému verejných dôchodkov 16
Použitá literatúra 17



Úvod

Fiškálna politika dlho nehrala významnejšiu úlohu v teóriách súdobých ekonómov. S nástupom keynesiánskej teórie sa štátny rozpočet stal nenahraditeľným nástrojom hospodárskej politiky. Po druhej svetovej vojne sa začal rozvoj koncepcií tzv. Welfare State, teda štátu blahobytu, predovšetkým vo vyspelých krajinách. Štát sa stal dominantným hráčom v jednotlivých národných hospodárstvach. Takáto politika viedla ku vzniku deficitov štátnych rozpočtov a následných štátnych dlhov. Vlna kríz „štátu blahobytu“ , zlyhania vlád a ropné šoky viedli v 70. rokoch k prehodnoteniu týchto koncepcií a návratu konzervatívnej hospodárskej politiky. Štátu však ostali niektoré sociálne funkcie, okrem iného aj sociálne zabezpečenie. Koncom 20. storočia sa zhoršila demografická štruktúra vyspelých krajín – klesajúca pôrodnosť, zvyšovanie očakávanej dĺžky života, klesajúca úmrtnosť. Tieto trendy sa podpísali pod pesimistické prognózy demografického vývoja a následne vplyvu tohto faktora na verejné výdavky. Očakáva sa predovšetkým nárast podielu verejných výdavkov na dôchodky a zdravotnú starostlivosť.
Zdroj: OECD, 2001


Dlhodobá perspektíva je nevyhnutná nielen pre tvorcov hospodárskej politiky, ale hlavne pre plánovanie. Kapitálové výdavky smerujú do rôznych nesúvisiacich oblastí, a ich úžitky sa prejavujú až v dlhodobom horizonte. Niektoré programy sa môžu javiť málo nákladné v krátkodobej perspektíve, avšak časom sa náklady na ich zabezpečenie môžu zvyšovať. Vlády si často požičiavajú finančné prostriedky, aby financovali bežné alebo kapitálové výdavky. Preto by si tvorcovia hospodárskej politiky mali dávať pozor, aby nepresiahli mieru, pri ktorej ešte verejné príjmy zabezpečia krytie verejného dlhu aj schopnosť plniť záväzky v budúcnosti. Dôsledkom pre vládu sa môže stať rastúci dlh alebo akumulácia záväzkov v budúcnosti, ktoré budú vytvárať silný tlak ne verejné rozpočty, aby urobili výraznejšie škrty v niektorých verejne obľúbených rozpočtových programoch a tak znížili verejný dlh.
V súčasnosti, a začiatku nového storočia by sa mali vlády zaoberať dlhodobými aspektmi analýz a plánovania fiškálnej politiky oveľa dôkladnejšie ako doteraz. Mnohé faktory, o ktorých sa v strednodobom alebo dlhodobom horizonte predpovedá, že budú súčinne pôsobiť na ekonomiku, môžu dosiahnuť oveľa hlbšiu fiškálnu dimenziu, ako sa očakáva. Medzi tieto faktory patria demografické zmeny štruktúry obyvateľstva a predovšetkým starnutie populácie, globálne klimatické zmeny a iné zmeny životného prostredia, globalizácia, zvyšovanie nerovností medzi bohatými a chudobnými, prudký nárast urbanizácie, rýchle technologické zmeny a potenciálne vyčerpanie niektorých surovinových zdrojov. Všetky tieto zmeny môžu zasiahnuť nielen jednotlivé ekonomiky, ale aj globálnu ekonomiku. To je jeden z dôvodov, pre ktorý sa odporúča urobiť štrukturálne zmeny, ktoré by ochránili národné hospodárstva pred zákerným vplyvom týchto faktorov.

Zmeny v demografickej štruktúre

Dnes už nie je možné spochybňovať nástup dramatických zmien v demografickej štruktúre industrializovaných krajín a treba zohľadniť vplyv týchto trendov v najbližších dekádách. V týchto krajinách dochádza k zvyšovanou priemernej očakávanej dĺžky života a poklesu pôrodnosti, vyspelá zdravotná starostlivosť napomáha znižovaniu celkovej úmrtnosti a minimalizácii detskej úmrtnosti. Spojenie týchto trendov spôsobuje starnutie populácie, teda zvyšovanou podielu osôb v dôchodkovom veku na celkovom obyvateľstve a zvyšovaniu podielu veľmi starého obyvateľstva, t.j. nad 85 rokov, a následne aj k znižovanou počtu obyvateľov v predproduktívnom veku, t.j. pod 15 rokov, k stabilizácii alebo celkového počtu obyvateľov, v závislosti od vplyvu imigrácie, a k zvyšovaniu miery závislosti. Podľa prognóz na nasledujúce dekády, svet sa stane svedkom výrazných zmien vo veľkosti a vekovom rozvrstvení pracovných síl jednotlivých ekonomík.
Nasledujúce dva grafy zobrazujú odhad podielu obyvateľstva v predproduktívnom a poproduktívnom veku vybraných krajín v roku 1999.
Zdroj:EUROSTAT Zdroj: EUROSTAT
V krajinách Európskej únie celkovo pôrodnosť klesá. Krajiny, ktoré sa v 80. rokoch tešili vysokej pôrodnosti, ako napríklad Taliansko a Španielsko, v 90. rokoch pôrodnosť prudko poklesla. Vysokú pôrodnosť si udržiava Island, Írsko a krajiny Škandinávie. Údaje sú z roku 1999.

Zdroj: EUROSTAT
Nasledujúce dva grafy zobrazujú odhady podielu obyvateľstva v predproduktívnom a poproduktívnom veku v roku 2020 vybraných krajín Európskej Únie. Najlepšie odhady v týchto ukazovateľoch dosahujú tradične katolícke Írsko a Island, s vysokým podielom mladých a pomerne nízkym podielom staršieho obyvateľstva. Starnutie obyvateľstva najsilnejšie zasiahne verejné výdavky Nemecka, Talianska, Rakúska a Švédska.

Zdroj: EUROSTAT
Zdroj: EUROSTAT
Demografické zmeny sa však netýkajú len vyspelých krajín, ako by sa mohla zdať. Mnohé krajiny s dynamicky sa rozvíjajúcim trhom, rovnako ako ekonomiky prechádzajúce z centrálne plánovaného na trhové hospodárstvo, kopírujú trendy vyspelých krajín, niekedy s časovým oneskorením niekoľkých rokov alebo dekád. Tieto krajiny môžu očakávať výrazné starnutie obyvateľstva v tomto storočí. Napríklad Čína by v roku 2050 mala mať 420 miliónov obyvateľov starších ako 65 rokov, čo je viac ako odhadovaný počet celkovej populácie USA.
Súčasne sa odhaduje rast celkovom populácie, najmä kvôli očakávaným vysokým prirodzeným prírastkom najchudobnejších regiónov sveta – subsaharskej Afriky, Južnej Ázie, Severnej Afriky a Stredného východu.
Aj krajiny s vyššou pôrodnosťou zažijú starnutie obyvateľstva, aj keď jeho dôsledky pocítia slabšie. V krajinách severnej Afriky tvoria osoby nad 65 rokov 5 až 6%, do roku 2050 by ich podiel podľa odhadov OSN mal narásť na 14 až 25%.
Podľa väčšiny štúdií budú obyvatelia vyspelých krajín musieť znášať bremeno vysokých verených výdavkov. Očakáva sa prudký nárast výdavkov na dôchodky a zdravotnú starostlivosť, mierne kompenzované poklesom výdavkov na vzdelanie. Tento fakt výrazne podporuje teórie o dlhodobej neudržateľnosti verejnej rozpočtovej politiky.
Tlaky na fiškálnu politiku pochádzajú hlavne z existujúceho rámca sociálneho poistenia vyspelých krajín. Jedným z hlavných problémov je bezplatná zdravotnú starostlivosť, ktorú v niektorých krajinách štát poskytuje. Vyspelé krajiny tiež zabezpečujú štedrý dôchodkový systém, pracujúci spravidla odchádzajú do dôchodku vo veku 65 a menej rokov, a ich rast dôchodkov spravidla kopíruje rast ekonomický. Ďalším problémom je štátna sociálna sieť, ktorá poskytuje pomoc nielen najstarším obyvateľom odkázaným na pomoc, ale aj viacerým skupinám, ktorým priznáva nárok na štátnu pomoc.
Potenciálna dynamika rastu verejných výdavkov v každej krajine závisí hlavne od jej systému sociálneho zabezpečenia a od iných faktorov. Medzi tieto faktory patrí budúca miera pôrodnosti, očakávaná dĺžka života, migrácia pracovných síl, rast produktivity práce, zapojenie pracovných síl, inflácia, náklady na zdravotnú starostlivosť, atď. Významným faktorom je aj fiškálna pozícia krajiny, jej fiškálna rovnováha a verejný dlh.

Vplyv zmien v demografickej štruktúre na vyspelé krajiny


Starnutie populácie sa najvýraznejšie prejavuje vo vyspelých krajinách. Klesá absolútna pôrodnosť aj miera pôrodnosti, predlžuje sa očakávaná dĺžka života, prirodzený prírastok je veľmi nízky a mnohým krajinám vylepšuje štatistiku celkového prírastku iba imigrácia (napríklad Nemecko, Švédsko, Rakúsko. Zvyšuje sa aj miera závislosti. Ďalším problémom je nastavenie systémov sociálneho zabezpečenia, ktoré vyžaduje značné prostriedky z verejných rozpočtov. Vek odchodu do dôchodku je pomerne nízky, len veľmi nízke percento osôb v dôchodkovom veku ostáva pracovať aj po vzniku nároku na dôchodok. Štát prevzal úlohu garanta sociálneho minima, poskytuje vyššie než základné dôchodky a zabezpečuje starostlivosť nielen o odkázaných starších obyvateľov, ale aj vybraným skupinám, ktoré sa považujú za hodné štátnej ochrany.

Starnutie obyvateľstva so sebou prináša ešte viacero dôsledkov na ekonomiku: na celkový produkt, na úspory a investície, na produktivitu práce, na kapitálový trh, na trh práce a na migráciu pracovných síl. V krajine s rastúcim počtom staršieho obyvateľstva a znižujúcim sa počtom pracovných síl, možno zvýšiť output a životný štandard iba rastúcou produktivitou práce, zvýšeným zapojením pracovných síl do pracovného procesu alebo poklesom nezamestnanosti. Podľa americkej CIA bude jedným z dôsledkov aj zníženie obranyschopnosti krajín. Problémy súvisiace so zmenou demografickej štruktúry neoslabia iba jedno národné hospodárstvo, ale prejavia sa aj ako megatrend v globálnom prostredí a ovplyvnia aj svetovú priemyselnú štruktúru. Problémy súvisiace a odvíjajúce sa od týchto zmien budú mať v konečnom dôsledku dopad aj na rozpočtové riadenie starnúcich krajín.
Dlhodobé zdroje tlaku na fiškálnu politiku: Európa
Zdroj tlaku na verejný rozpočet Možné fiškálne dôsledky Zdroje neistoty
 Znížená miera pôrodnosti vyúsťuje do poklesu celkovom populácie
 postupné zvyšovanie očakávanej dĺžky života
 pokles obyvateľstva v produktívnom veku (napríklad Nemecko, Taliansko)  Zníženie rastu výstupov
 znižovanie možností príjmov štátneho rozpočtu
 absencii možností rastu produktivity práce
 zvýšené zapojenie do pracovného procesu starších ľudí a žien  Zmeny mier pôrodnosti
 Tempo zvyšovania rastu očakávanej dĺžky života
 Náklady na vývoj biologických a medicínskych technológií, spôsoby ich krytia
 Nárast potreby permanentnej starostlivosti najstarších obyvateľov
 Potrebný rozsah zvyšovania veku odchodu na dôchodok, zmeny dôchodkového systému a systému príspevkov
 Zvýšenie podielu obyvateľov nad 65 rokov, zdvojnásobenie miery závislosti z 25 na 50%  Zvýšenie podielu sociálnych výdavkov k HDP 
 Zníženie podielu mladej populácie ne jej celkovom počte  Zníženie obranyschopnosti krajín, oslabenie obranných zložiek
 Menšia ponuka práce
 Nižšie výstupy práce sa odzrkadľujú v poklese ekonomického rastu
 Zníženie verejných príjmov 
 Dramatický nárast podielu veľmi starého obyvateľstva  Tlak na zvýšenie výdavkov na dlhodobú zdravotnú starostlivosť 
 Zvýšenie imigrácie ako nástroj zvýšenia ponuky práce  Určitá podpora ekonomického rastu
 Možný tlak na zvýšenie verejných výdavkov na bezpečnosť a sociálny systém 
Zdroj: OECD, 2001
Demografickú štruktúru Európskej Únie by mohol vylepšiť prípadný vstup Turecka. Turecko by sa stalo najväčšou krajinou čo do počtu obyvateľstva. Táto krajina má vysokú mieru pôrodnosti a vysoký podiel obyvateľstva v predproduktívnom veku. Keďže sa tradične odohráva alokácia zdrojov a ich redistribúcia v rámci rodiny a mladší členovia rodiny sa starajú o starších, tlaky na výdavky sociálneho systému a zdravotnej starostlivosti sú pomerne slabé. Negatívnym aspektom, ktorý prevažuje nad pozitívami vstupu Turecka do EÚ je však nízky stupeň ekonomického rozvoja, nízka kvalifikácia pracovnej sily, nedodržiavanie ľudských práv a veľké množstvo potenciálnych neistôt a rizík spojených s nevypočítateľnosťou makroekonomického a politického prostredia.

Vplyv zmien v demografickej štruktúre na rozvojové krajiny

Výrazné zmeny fiškálnej politiky sa nevyhnú ani krajinám s vysokým prírastkom obyvateľstva. Prírastok práceschopného obyvateľstva vytvorí potenciál pre ekonomický rast. Na druhej strane hrozí riziko, že namiesto rýchleho ekonomického rastu vznikne problém nezamestnanosti mladých pracovných síl. Z verejných rozpočtov sa však bude musieť financovať krytie vzdelávania, zdravotnej starostlivosti a dodatočného rozvoja mestskej infraštruktúry.

Vplyv zmien v demografickej štruktúre na tranzitívne ekonomiky

Krajiny, ktoré prechádzajú transformáciou na trhové ekonomiky, tiež trpia fenoménom starnutia populácie. Dopad v porovnaní s vyspelými krajinami by mal byť o niečo slabší, pretože spravidla nemajú tak rozvinutý systém sociálneho zabezpečenia. Tradične silné rodinné väzby znižujú náklady na starostlivosť o starších ľudí, tá sa zabezpečuje súkromnými kanálmi. Pozor by si mali dať na tlak, ktorý vznikne na sociálne poistenie a zdravotnú starostlivosť. Ak vlády transformujúcich sa krajín nezvládnu starnutie svojho obyvateľstva, môžu sa ocitnúť v rovnakej situácii ako vyspelé krajiny.

Verejné výdavky krajín OECD na sociálnu oblasť a zdravotnú starostlivosť

Verejné výdavky na sociálnu oblasť a zdravotnú starostlivosť rastú nielen absolútne, ale aj v pomere k HDP. V roku 1980 predstavoval podiel verejných výdavkov k HDP krajín OECD na sociálnu oblasť 16%, z toho 4% na zdravotnú starostlivosť, v roku 2001 tvoria tieto položky 18,3, resp. 6,2% HDP. Najvyšší prírastok sociálnych výdavkov k HDP od roku 1980 do roku 2001 zaznamenali Grécko (+12,9%), Švajčiarsko (+12,2%)a Portugalsko. (+10,2%), výdavky na sociálnu oblasť sa zvýšili o viac než 5% z HDP vo Fínsku, Francúzsku, Taliansku a Japonsku. Podiel týchto výdavkov klesol iba v Luxembursku (-2,7%) a v Holandsku (-5,2%). V pôvodnej EÚ-15 narástol tento ukazovateľ o 3,4%.

Verejné výdavky na zdravotnú starostlivosť v pomere k HDP najviac oproti roku 1980 najviac narástli v USA (+2,5%), Švajčiarsku (+2,7%) a Portugalsku (+2,8%), prírastok nad 1,5% zaznamenali ešte Austrália, Kanada, Grécko a Japonsko. Relatívne výdavky poklesli vo Švédsku, Dánsku, Luxembursku, Írsku a Dánsku, Rakúsko si udržiava pomerne stabilný podiel výdavkov na zdravotnú starostlivosť k HDP.

Dôsledky zmien v demografickej štruktúre na systém sociálneho zabezpečenia v dlhodobom horizonte

Vlády by mali posudzovať verejné projekty z dlhodobej perspektívy, zvažovať súvislosti medzi krátkodobými nákladmi a dlhodobými výnosmi. Prehodnotiť by mali najmä projekty, ktoré pohlcujú vysoké prostriedky, ale efekt alebo výnos sa prejaví až v dlhodobom horizonte, ak sa vôbec splnia očakávania. Vláda si musí uvedomiť, či jej fiškálna pozícia dovoľuje implementovať tieto projekty - či je uskutočňovaná rozpočtová politika udržateľná dlhodobo, či sú verejné výdavky alokované efektívne, či je miera redistribúcie spravodlivá, či nie je daňové bremeno príliš ťažké, či budú reformám brániť politické prekážky, ako budú reagovať na reformy trhy a či sa zachová dôveryhodnosť krajiny.
Funkcia systému sociálneho zabezpečenia

Funkciu sociálneho zabezpečenia ekonómovia charakterizujú ako mieru, do akej berie vláda do úvahy blahobyt rôznych skupín pri politickom rozhodovaní.
Primárne by funkcií sociálneho zabezpečenia mala dbať o záujmy budúcich generácií. S týmto faktorom vzniká viacero náväzných problémov. Prvým z nich je otázka výberu miery diskontu budúcej spotreby do súčasnej hodnoty. Politický lídri hľadajú podporu dnes, voličov zaujíma blízka budúcnosť. Preto neprekvapuje, že politici zvyšujú funkciu štátu ako garanta sociálnych istôt na úkor dlhodobej udržateľnosti systému sociálneho zabezpečenia. Takéto správanie sa dá označiť ako sebecké, pretože neberie do úvahy záujmy mladej ani ešte nenarodenej generácie.
Druhým problémom je spôsob merania užitočnosti. Užitočnosť jednotlivca je funkciou individuálnej spotreby, vrátene spotreby voľného času. Definícia generačnej spotreby presahuje definíciu individuálnej spotreby, zahŕňa okrem bežných tovarov a služieb aj kvalitu životného prostredia počas života danej generácie. Znečistené prostredie by sa malo považovať za negatívnu položku v celkovom meraní spotreby. Do úvahy by sa ma brať aj spôsob, akým sa spotreba prerozdeľuje, a to nielen v čase, ale aj vzhľadom na danú populáciu v každom momente.
Tretím aspektom je otázka rizika. Teoreticky by sa tvorcovia hospodárskej politiky mali snažiť maximalizovať daný systém sociálneho zabezpečenia, ale robili by tak v podmienkach neistoty. Spolu s občanmi, ktorých reprezentujú, by mali očakávať vysoký výstup blahobytu. V skutočnosti sa politici aj tvorcovia hospodárskej politiky tvária, ako by ich cieľom bolo vytvoriť určitú úroveň blahobytu.
Ďalšou kľúčovou otázkou sú záujmy vlády samotnej ako ekonomického subjektu. Užitočnosť systému sociálneho zabezpečenia sa hodnotí z pohľadu obyvateľov, nikdy nie vlády. Rozhodnutia a správanie vlády pritom určuje kvalitu verejných tovarov a služieb, bremeno, akým sa zaťažujú obyvatelia, právny rámec a regulácie. Od schopnosti vlády plniť svoje záväzky závisí aj daňové bremeno.
Vláda by teda mala brať do úvahy dohodové aspekty pri hodnotení a tvorbe systému sociálneho zabezpečenia. Preto by vláda mala zvažovať:
 záujmy ešte nenarodených generácií v porovnaní s generáciami, ktoré žijú teraz
 metodiku, ktorú použije pri diskontovaní budúcich výdavkov na súčasnú hodnotu
 mieru distribúcie príjmov a spotreby všetkých generácií
 nastavený limity na kapitálové výdavky súvisiace so životným prostredím
 relatívnu dôležitosť očakávaných prostriedkov a variability komponentov funkcie sociálneho zabezpečenia
 úlohu vlády ako ekonomického subjektu a dôležitého zástupcu v zabezpečovaní spoločenského blahobytu

Trendy v riešeniach

Starnutie obyvateľstva sa stalo fenoménom výrazne zasahujúcim do ekonomického rozhodovania. Verejné vlády musia prijať opatrenia, ktoré zabezpečia udržateľnosť fiškálnej politiky a zároveň zabezpečiť sociálne zabezpečenie. Hlavné výzvy pre súčasné systémy predstavujú nové modely starobných dôchodkov, posilňovanie pozícií súkromných dôchodkov a reforma systému verejných dôchodkov.

Nový model starobných dôchodkov

Nový model starobných dôchodkov sa skladá z priebežného krytia, udržateľného financovania a mixu súkromných a verejných prvkov. Tento model vznikol ako opozícia dôchodkovej politiky jediného piliera založeného na priebežných príspevkov, známeho ako politika pay-as-you-go. V systéme jediného piliera vzniká priestor na medzery v krytí. Viacero krajín, hlavne nové krajiny OECD, uviedli do hospodárskeho života reformy, ktoré spustili nové systémy dôchodkového zabezpečenia.
Slovenský tím expertov v spolupráci so Svetovou bankou vytvoril model postavený na troch pilieroch, ktoré občanovi zabezpečia príjem v dôchodkovom veku z viacerých zdrojov. Prvý pilier, priebežný, zabezpečí dôchodok všetkým, ktorý platia priebežné odvody. Druhý, kapitalizačný, pilier umožňuje priebežné sporenie na osobných dôchodkových účtoch. Tretí pilier je dobrovoľný, dovoľuje navýšiť dôchodok.

Posilňovanie pozícií súkromných dôchodkov


Súkromné dôchodky sú pomerne nízke. Ich zvyšovanie vytvorí rovnováhu a bude kompenzovať pokles verejných dôchodkov. Reformy mnohých krajín cielia k doplnkovým dôchodkovým sporeniam a dobrovoľným úsporám. Viaceré z týchto iniciatív majú zlepšiť situáciu na finančnom trhu. Jedným z prostriedkov lákania klientov je možnosť odpisovania určitej výšky príspevkov z daní.

Reforma systému verejných dôchodkov

Systém jediného piliera nie je dlhodobo udržateľný. Veľké štruktúrne zmeny v tejto oblasti predstavili krajiny ako Poľsko, Slovensko, Švédsko alebo Taliansko. Ktoré prešli zo systému pay-as-you-go na systém príspevkových účtov.



Použitá literatúra

Kolektívna štúdia, Réformes pour une societé vieillissante, OCDE, Paríž, 2000

Heller, P. S., Who Will Pay?; Coping with Aging Societies, Climate Change, and Other Long-Term Fiscal Challenges, International Monetary Fund, Washington D.C., 2003
Echaudemaison, C.D., L'économie aux concours des grandes écoles, Luçon, NATHAN, 1996

Botev, A., Škola, V. , Zaostrené ne reformy, Roven Rožňava, 2004

http://www.oecd.org/docum ent/2/0,2340,en_2825_4971 18_31612994_1_1_1_1,00.ht ml