Tvorba práva

Koncepcie tvorby práva
Tvorba práva je otázkou o vzniku práva, o pôvode právnych noriem. Právo má spoločenský charakter, takže jeho korene sú v spoločnosti a v spoločenských vzťahoch, potrebách, hodnotách. V systémoch práva obyčajového a precedentného akoby právo priamo vyrastalo zo spoločnosti a bolo jeho integrálnou súčasťou; zdá sa, že súdy ho iba nachádzajú, ale netvoria. V právnych systémoch, v ktorých sa uplatňuje štátom organizovaná tvorba práva, a kde dominantným prameňom je tzv. štátne právo, ktoré sa nazýva aj zákonným právom, sa vec tvorby práva javí inak, totiž, že právo je výrazom racionálnej vôle štátu.

Život spoločnosti a jednotlivcov v súčasnosti je natoľko dynamický, že vývoj pospolitosti bez flexibilnej tvorby práva reagujúcej na spoločenské zmeny si dnes nevieme predstaviť. Starovekej a stredovekej spoločnosti však bola bližšia predstava, že zákon nie je výtvorom človeka, prípadne výsledkom normotvornej činnosti štátu. Vládlo presvedčenie, že právo pramení priamo zo spoločnosti alebo od Boha, takže úlohou učených právnikov bolo právo objavovať, nachádzať. Myšlienka stáleho vývoja práva prostredníctvom tvorby práva štátom nemala vtedy v spoločnosti miesto. Podstatným znakom práva bol jeho vek, platilo od vekov ako spravodlivosť. Zákonodarcovia stredoveku neboli tvorcami zákonov. Právo iba „nachádzali“ obnovujúc lesk jeho spravodlivosti.

Miesto recepcie práva v tvorbe práva
Za súčasť tvorby práva je možné považovať aj recepciu práva. Je formou prenosu časti práva i právnej kultúry z jednej spoločnosti do inej alebo iných spoločností. Najznámejšou sa stala recepcia rímskeho práva, pri ktorej došlo k prenosu významnej časti rímskoprávnej kultúry a najmä rímskeho súkromného práva do právnych systémov strednej a západnej Európy. Osobitosťou recepcie rímskeho práva je, že išlo o transformáciu už neplatného práva staroveku najmä do novoveku, hoc romanizácia európskeho právneho myslenia, ev. preberanie rímskoprávneho dedičstva majúc svoj historický začiatok v stredoveku.

Faktom je, že už neplatné a takmer zabudnuté právo silou recepcie nadobudlo znovu záväznosť, i keď v modifikovanej forme a obsahu, ku ktorej prispela škola glosátorov a komentátorov.

V súčasných podmienkach je recepcia transformáciou vnútroštátneho práva podľa vzoru (prameňa) práva jedného alebo viacerých štátov, prípadne podľa vzoru medzinárodného práva alebo komunitárneho práva. Recepcia nie je teda v mnohých prípadoch kópiou recipovaného textu, pretože normotvorca jej predmet viac alebo menej adaptuje na domáce prostredie, prípadne sa recipované právo adaptuje v novom sociokultúrnom prostredí v procese jeho realizácie v právnych vzťahoch.

Predmetom recepcie môže byť jeden normatívny právny akt, najmä kódex, ústava iného štátu alebo iba časť určitého zákona. Napr. Nemecký občiansky zákonník bol recipovaný v Japonsku. Francúzsky Code civil v Brazílii a v Argentíne. Nie je zriedkavosťou, že predmetom recepcie je niekoľko právnych úprav niekoľkých štátov a výsledkom, cieľavedomá kombinácia rôznych vzorov. Kombináciu dokumentuje aj tvorba Ústavy ČSR z roku 1920, ktorá je kombináciou francúzskej, americkej, rakúskej, nemeckej, švajčiarskej a anglickej ústavy.

Legislatívna koncepcia tvorby práva
Verejnú štátnu moc a verejnú samosprávnu moc vykonávajú orgány so zákonodarnou, výkonnou a súdnou, ako aj samosprávnou právomocou. Právomoc štátnych orgánov a orgánov samosprávy spočíva aj, a najmä spôsobilosti vydávať:

a) normatívne právne akty,
b) individuálne právne akty.

Normatívne právne akty obsahujú generálne normy, kým individuálne právne akty obsahujú individuálne normy.

Schopnosť určovať správanie členov spoločnosti pomocou právnych noriem je dôležitým znakom verejnej štátnej autority, štátu. Preto tiež tvorba práva a existencia právneho systému štátu, ako aj jurisdikcia štátu patria k najvýznamnejším prejavom zvrchovanosti a nezávislosti štátnej moci. Tvorba práva je jednou zo špecifických foriem realizácie práva. Tvorbu práva okrem realizácie predpisov upravujúcich celý proces vzniku noriem charakterizujú aj kreatívne prvky, spojené s formovaním a vyjadrovaním spoločenskej vôle ako štátnej vôle v demokratickom prostredí politickej plurality.

Tvorba práva je dôležitou oblasťou činnosti štátu a je upravená platným právom. Z formálneho hľadiska platného práva a jeho realizácie je tvorba práva v podmienkach moderného štátu a v rámci kontinentálneho právneho systému ústavou a zákonmi upravený postup štátnych orgánov a orgánov územnej samosprávy, ktorého cieľom je vznik, zmena a zánik normatívnych právnych aktov alebo ich častí, obsahujúcich právne normy univerzálnou alebo lokálnou pôsobnosťou. Normatívne právne akty, ktoré obsahujú normy pôsobiace na celom teritóriu štátu sa nazývajú univerzálne normy, normy pôsobiace len na určitom teritóriu štátu, sú lokálne normy.

Normatívne právne akty s univerzálnou pôsobnosťou prijíma napr. NRSR, vláda, ministerstvá a normatívne akty s lokálnou pôsobnosťou prijíma ktorékoľvek obecné alebo mestské zastupiteľstvo, ako aj miestne orgány štátnej správy, ak sú na to splnomocnené zákonom.

V SR majú právomoc rozhodovať o návrhoch na prijatie normatívnych právnych aktov:
a) NRSR,
b) Občania ( voliči) SR v celoštátnom referende,
c) Vláda SR na vykonanie zákonov a v ich medziach,

d) Ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy v medziach zákonov a na ich základe, t.j. ak sú na to splnomocnené zákonom,

e) Obecné zastupiteľstvo na plnenie úloh samosprávy obce alebo ak to ustanovuje zákon,

f) Obyvatelia obce v miestnom referende,

g) Miestne orgány štátnej správy v medziach zákonov a na ich základe, t. j. ak sú na to splnomocnené zákonom ,vrátane obecného zastupiteľstva vo veciach, v ktorých obec plní úlohu štátnej správy.

Kreatívne a derogatívne prvky tvorby práva
Tvorba práva v sebe zahŕňa jednak prvky kreatívne a derogatívne a jednak aj prvky rešpektovania zákonom ustanoveného postupu všetkých subjektov zúčastnených na tvorbe práva, najmä pre postup subjektov vybavených spôsobilosťou tvorby normatívnych právnych aktov.

Podstata derogatívnych prvkov v tvorbe práva spočíva najmä v tom, že právomoc tvoriť normatívne právne akty spravidla bez výnimky zahrňuje aj spôsobilosť zrušovať normatívne právne akty alebo ich časti a ustanovenia. Platí zásada, že každý orgán tvorby práva má právomoc zrušiť normatívny akt, ktorý vydal.

Inou otázkou derogatívnych prvkov v tvorbe práva je právomoc jedného orgánu tvorby práva, prípadne orgánu kontroly ústavnosti a zákonnosti pozastavovať účinnosť alebo zrušovať normatívne akty, e.v. ich časti a ustanovenia vydané orgánom tvorby práva. Právomoc zrušovať normatívne právne akty orgánov tvorby práva, prípadne rozhodovať o pozastavení ich účinnosti platné právo spravidla zveruje orgánov s právomocou:

a) ústavodarnou a zákonodarnou,

b) súdnou, spojenou so spôsobilosťou rozhodovať o súlade zákonov a ostatných právnych predpisov s ústavou.

Právomoc tvorby práva, ktorú ústava zveruje NRSR implicitne zahrňuje aj právomoc zrušovať normatívne právne akty iných orgánov tvorby práva v prípade, ak je zrušenie aktu organickou súčasťou novej právnej úpravy formou ústavného zákona či zákona a je uvedené v jeho zrušovanej doložke. NRSR však nieje oprávnená, okrem ustanovených výnimiek, zrušovať samostatným uznesením a samostatným normatívnym aktom iné normatívne právne akty s odôvodnením, že medzi normatívnym aktom či jeho časťou, ktorý sprevádza návrh na zrušenie na jednej strane a ústavou na strane druhej, je nesúlad.

Výnimkou je iba právomoc NRSR zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom výsledky referenda po uplynutí troch rokov od jeho účinnosti ako aj právomoc NRSR zrušovať všeobecne záväzné nariadenie orgánov samosprávy vo veciach územnej samosprávy. Zákon o obecnom zriadení ustanovuje, že nariadenie obce nesmie odporovať ústave ani zákonu. Ak nariadenie odporuje ústave alebo zákonu, zruší ho Národná rada Slovenskej republiky na návrh generálneho prokurátora, vlády alebo z vlastného podnetu. Výkon nariadenia až do jeho rozhodnutia sa podaním návrhu pozastavuje.

Tým, že normatívne právne akty na základe rozhodnutia ústavného súdu o ich rozpore s aktom vyššej právnej sily strácajú najskôr účinnosť a neskôr prípadne aj platnosť neznamená, že ústavný súd je orgánom tvorby práva. Ústavný súd nemá právomoc zrušovať platnosť a účinnosť normatívnych právnych aktov. Svojím rozhodnutím len vysloví, že určitý akt alebo jeho časť je v rozpore s iným aktom a pozastaví jeho účinnosť. Je už vecou orgánu, ktorý tento predpis vydal, aby ho v stanovenom čase uviedol do súladu s ústavou alebo inými aktmi alebo medzinárodnými zmluvami alebo v prípade členstva štátu v Európskej únii uviedol do súladu s komunitárnym právom, prípadne aby zrušil platnosť aktu, ev. napadnutých ustanovení. Ak príslušný štátny orgán je nečinný, ak teda nepristúpil k novelizácii aktu alebo jeho časti, je potrebné jeho postup chápať ako konkludentné vyjadrenie vôle derogovať to, čo je obsahom rozhodnutia ústavného súdu. Ide teda o osobitný spôsob derogácie napadnutého aktu konkludentným rozhodnutím štátneho orgánu, predpis vydal.

Z hľadiska ústavnosti a zákonnosti je akceptovateľný rovnaký postup, aký sa uplatňuje v prípade návrhu na vydanie normatívneho právneho aktu s možnosťou derogácie príslušnej časti či abrogácie aktu, prípadne zmeny a doplnenia dotknutého normatívneho aktu alebo jeho časti tak v rámci nálezu, ako aj nad rámec nálezu ústavného súdu, avšak v intenciách nálezu.

Od právomoci tvorby práva a od právomoci zrušovať normatívne akty je potrebné odlíšiť právo navrhovať (iniciovať):
a) prijatie alebo zmenu normatívneho právneho aktu, ktoré zahŕňa aj právo navrhovať zrušovanie normatívnych právnych aktov, ktoré nie sú v súlade s predloženým návrhom,

b) zrušenie normatívneho aktu alebo jeho časti, najmä ak tento normatívny akt odporuje ústave alebo zákonu.