Proces fiškálnej decentralizácie na Slovensku

Proces fiškálnej decentralizácie na Slovensku
Po celospolocenskej zmene, ktorú odštartoval November 1989, sa opätovným
ustanovením samosprávy na úrovni obcí v roku 1990 po prijatí zákona o obecnom
zriadení inicioval proces reformy verejnej správy a postupne dochádzalo k navráteniu
spolocnosti do pôvodného stavu i v oblasti územnej samosprávy v súlade s jej
tradicnými funkciami. I ked oneskorene, ale predsa, došlo pocas rokov 2002 až 2004 k
výraznému presunu právomocí na obce (a kraje), co znamenalo nielen posilnenie
postavenia, ale i nárast zodpovednosti územnej samosprávy pri spravovaní vecí
verejných, nielen pri vykonávaní originálnych (samosprávnych) kompetencií ale i v
oblasti preneseného výkonu štátnej správy, tzv. delegovanej štátnej správy.
Prenesenie kompetencií znamenalo tiež rast výdavkov samospráv, pricom systém
financovania obcí a miest sa nezmenil. Nedostatocné vlastné príjmy samospráv preto
boli doplnané každorocne zo štátneho rozpoctu úcelovými dotáciami, o výške ktorých
rozhodoval centrálne parlament. Logicky nadväzné sa teda javilo uskutocnenie fiškálnej
decentralizácie, teda potreba presunút na obce (a regióny) okrem kompetencií i
financie.
Stalo sa tak na základe balíka zákonov, ktoré schválil parlament v septembri 2004.
Od 1. januára 2005 sa 70,3 percent výnosu dane z príjmov fyzických osôb stáva
vlastným príjmom obcí (a 23,5 percent výnosu tejto dane príjmom vyšších územných
celkov).
Podstatou tohto procesu je teda prechod od poskytovania dotácií územnej
samospráve zo štátneho rozpoctu na financovanie originálnych kompetencií k
financovaniu obcí (a regiónov) najmä prostredníctvom výnosov dane z príjmov
fyzických osôb podla všeobecne platných kritérií. Až týmto krokom sa de facto posilnuje
skutocná autonómnost rozhodovania obecnej (a regionálnej) samosprávy na Slovensku
a i jej nezávislost od centrálnej vlády.
Problémy fiškálnej decentralizácie na Slovensku
Obce ohrozuje ekonomická nestabilita
Reformné a decentralizacné procesy tvoria dôležitú súcast transformácie slovenskej
spolocnosti, pricom hlavný dôraz je kladený na priblíženie výkonu verejnej správy co
najbližšie obcanovi a zabezpecenie jej dynamickosti a financnej efektívnosti. Reforma
by mala vytvorit lepšie fungovanie trhového hospodárstva. Pre Slovensko je to klúcový
moment aj v oblasti integrácie do európkych štruktúr. Úspešné zvládnutie procesu
decentralizácie nevyhnutne predpokladá systémové chápanie celej reformy verejnej
správy v jednote legislatívnych, inštitucionálnych, financných, personálnych a
informacných podmienok v súlade s existenciou systému zodpovednosti. Len tak možno
dosiahnut úspešnú konsolidáciu demokratických vztahov v spolocnosti s rešpektovaním
všeobecne platných princípov (princíp subsidiarity vyvážený v korelácií s princípmi ako
sú obcianska spolocnost, efektivita, transparentnost a flexibilita), ktoré zároven
predstavujú základné hodnoty uplatnované v krajinách Európy.
Potreba zmien
Za najvýznamnejšie pozitívne výsledky realizovaného procesu reformy a decentralizácie
verejnej správy v minulom volebnom období treba považovat zriadenie regionálnej
samosprávy a postupnú realizáciu prechodu mnohých pôsobností zo štátnej správy na
obe úrovne samosprávy. Jedným z hlavných zámerov bolo vytvorenie podmienok na
zníženie výdavkov na verejnú správu, a tým efektívnejší výkon prenášaných
kompetencií, co ale z hladiska etapovitého procesu fiškálnej decentralizácie je možné
dosiahnut až v rámci dlhšieho casového horizontu. V rámci doteraz uskutocnených
zmien a krokov tohto procesu nemožno ešte hovorit o ekonomicky zdôvodnenej a
efektívnej samospráve, nakolko nedisponuje dostatocnými vlastnými príjmami, ktoré
by jej umožnili zabezpecit dlhodobejšiu stabilitu.
Další úspešný priebeh reformy a decentralizácie verejnej správy, a tým aj úspešné
pokracovanie v procese fiškálnej decentralizácie bude závisiet najmä od uskutocnenia
zásadných zmien v riadení reformy a v uskutocnení všetkých potrebných koncepcných
zmien. Ide hlavne o skvalitnenie legislatívneho prostredia, pricom reformné zákony o
verejnej správe by mali byt zosúladené so zákonmi o novej danovej sústave.
Naznacený proces umožní vytvorit financné predpoklady pre naplnenie zámerov
efektívnej decentralizácie, a tým aj princípu subsidiarity.
Urcité predpoklady pre zdokonalenie súcasného systému vo financovaní potrieb
samospráv vytvorila už schválená novela zákona o rozpoctových pravidlách,
prostredníctvom ktorej sa od januára 2002 realizuje financovanie postupne
prenášaných kompetencií zo štátnej správy na obce a vyššie územné celky (VÚC)
formou úcelovej decentralizacnej dotácie zo štátneho rozpoctu. Touto novelou zákona
je od 1. januára 2003 zriadená aj samostatná rozpoctová kapitola Súhrnný financný
vztah k obciam a vyšším územným celkom. Jej zriadenie bolo nevyhnutné hlavne pre
zabezpecenie realizácie a transparentnosti financných tokov vo vztahu k rozpoctom
obcí a vyšších územných celkov.
Ukázalo sa, že schválená novela zákona o rozpoctových pravidlách je z casti
nedostatocná a neprináša zvýšenie financnej autonómie územnej samosprávy, a tým
ani posilnenie stabilizácie príjmov územnej samosprávy na viacrocné obdobie v zmysle
všeobecných princípov financovania územných samospráv definovaných v európskych
dohovoroch. Okrem toho zákon nedefinuje kritériá delenia decentralizacnej dotácie v
jednotlivých oblastiach, ktoré postupne prechádzajú z orgánov štátnej správy na
orgány územnej samosprávy.
Podla Združenia miest a obcí Slovenska (ZMOS) súcasne platné rozpoctové pravidlá a
prijaté zásady financovania prenesených kompetencií negarantujú financovanie
presunutých kompetencií v súlade s platnými zákonmi, cím nezodpovedajú
požiadavkám na racionálnejšie a efektívnejšie využívanie presunutých financných
prostriedkov. Zároven neupravujú podmienky presunu financií na prenesený výkon
štátnej správy na obce. Okrem toho zvyšujú administratívnu nárocnost financovania
presúvaných kompetencií, predlžujú a komplikujú tok financií, cím ohrozujú
ekonomickú stabilitu obcí.
Naznacené nedostatky nových pravidiel rozpoctového hospodárenia územných
samospráv zužujú flexibilitu financného plánovania obcí, viazanost znacnej casti
zdrojov bez možnosti efektívneho využívania v dohladnej dobe, cím sa pre väcšie
investície neakumulujú dostatocné zdroje. Nedostatocná principiálnost rozpoctových
pravidiel a nedostatocný casový priestor pre rozhodovanie predurcuje možnosti
neracionálneho rozhodovania, co vedie k neefektívnemu vynakladaniu financných
prostriedkov. Samosprávy môžu efektívne a transparentne vykonávat originálne i
prenesené kompetencie len vtedy, ked poznajú reálnu a stabilnú financnú základnu a
relatívne pevné rozpoctové pravidlá.
Bariéry rozvoja
V prípade samosprávnych krajov situáciu komplikuje aj to, že na rozdiel od obcí a miest
nemajú prakticky ani minimálne možnosti iných príjmov než z decentralizacnej dotácie,
cím sú absolútne obmedzené z hladiska ich financnej samostatnosti. Absencia vlastných
príjmov VÚC neumožnuje sa zúcastnovat na realizácií projektov kofinancovaných z
predvstupových fondov EÚ, najmä z fondov ISPA a PHARE, co musíme hodnotit ako
negatívny jav. Nevyužívanie prostriedkov z predvstupových fondov EÚ vytvára bariéry
sociálno-ekonomického rozvoja VÚC.
Velkou prekážkou pre racionálne rozhodovanie samospráv je pritom aj nestabilnost
financnej politiky štátu, cím nie je v dostatocnej miere zabezpecený ekonomický prvok
decentralizácie. Ten vychádza z predpokladu, že preferencie decentralizovaných
jednotiek podla miestnych hladísk efektívnosti vedú k vyššej úrovni prínosov ako pri
centrálnom zabezpecovaní.
Doterajší proces prechodu pôsobností a najmä jeho financné zabezpecenie je
poznacený zložitostou, nedostatocnou pripravenostou, netransparentnostou
financovania presunu kompetencií, ako aj nekomplexnostou a jeho
nekoordinovanostou. Vzhladom na pretrvávajúce nedostatky v riešení rozporov pri
podpisovaní delimitacných protokolov, a tým i nejasnosti vo financovaní preneseného
výkonu štátnej správy zabezpecujúceho obcami prináša tento prechod množstvo
nedostatkov a nejasností. Celý proces decentralizácie verejnej správy je poznacený
ne-jednotnostou legislatívnych, inštitucionálnych, financných, personálnych a
informacných podmienok.
Doterajší priebeh kompetencií a financií poukázal na väcšie nedostatky v rámci
konfrontácie s prijatou Koncepciou decentralizácie a modernizácie verejnej správy.
Zákony v oblasti decentralizácie boli navzájom neskonsolidované a poznacené casovou
tiesnou, co sa prejavilo v ich nedostatocnej kvalite, a tým i nekomplexnosti
legislatívneho prostredia. Nedostatok takejto vzájomnej previazanosti spôsobil hlavne
nezosúladenost prijatej legislatívy so zákonom o rozpoctových pravidlách.
Táto skutocnost je odrazom nekoordinovaných reformných krokov s negatívnym
dopadom hlavne z hladiska fiškálnej decentralizácie, cím sa vo všeobecnosti
nezabezpecuje racionalita a e-fektívnost výkonu prenesených kompetencií na obce a
VÚC. Problémom z hladiska nemožnosti dostatocného efektívneho výkonu prenesených
kompetencií je aj to, že prechod kompetencií sa na samosprávne orgány odovzdáva v
stave nedokoncenej reformy zdravotníctva, školstva a sociálneho systému.Proces
prechodu kompetencií a najmä ich financné zabezpecenie, prináša vzhladom k zložitosti
tohto prechodu i celý rad dalších problémov, najmä v oblasti financnej, majetkovej a
záväzkov. Mnoho komplikácií sa ukázalo aj s funkcnými miestami, so mzdovými a
prevádzkovými nákladmi, s presunom hmotného a nehmotného majetku, ci
nedodržiavaním legislatívnych predpi-sov a metodických nariadení.
Financné prostriedky
Jeden z najväcších problémov reformy je v oblasti financovania, cím štát dostáva obce
nie ich vinou do kritických situácií. Pokial nie sú jasné pravidlá vo financných tokoch, je
potom velmi tažké vysporiadat sa z každou presunutou právomocou.Samospráva by
mala nové kompetencie vykonávat s rovnakými financnými prostriedkami, ako do ich
presunu štát. Skutocnost však tomu nenasvedcuje. Podla ZMOS doterajší presun
kompetencií zo štátnej správy na obce a mestá je sprevádzaný reálnym nedostatkom
financných prostriedkov. Niet pochýb o tom, že nedostatok financií urcených na
prenesený výkon štátnej správy priamo ohrozuje celkovú ekonomickú stabilitu obcí a
miest, cím sa vytvárajú potenciálne riziká ich financnej nesolventnosti.
Obce v mnohých prípadoch financujú výkon presunutých kompetencií z vlastných
zdrojov aj napriek tomu, že adekvátne financné prostriedky by mali byt zo zákona
vyclenené v štátnom roz-pocte. Tým vzniká aj mnoho nejasností vo financovaní
preneseného výkonu štátnej správy, ktorý majú zabezpecovat obce. Podla vyjadrenia
Viktora Nižnanského, vládneho splnomocnenca pre decentralizáciu verejnej správy,
kedže pri prenesenom výkone štátnej správy sa celá kompetencia vykonáva v režime
štátnej správy, potom štát je zodpovedný za to, aby bola vykonávaná efektívne a
racionálne.
Na základe doterajšieho vývoja prebiehajúcej decentralizácie kompetencií z orgánov
štátnej správy na orgány územnej samosprávy je evidentne najproblémovejší prenos
zriadovatelských kompetencií k základným a stredným školám a ich školským
zariadeniam. Financné zabezpecenie prenosu nebolo zosúladené s prechodom týchto
kompetencií. Pritom výdavky na školstvo nadobudli významný podiel na celkových
výdavkoch obcí, ba dokonca vzhladom na súcasnú velkost obcí, sú to v mnohých
obciach výdavky rozhodujúce. Preto aj krátkodobé oneskorenie decentralizacnej dotácie
má dopad na manažment ich financií.
Financovanie základného a stredného školstva prostredníctvom decentralizacnej
dotácie, schválenej v štátnom rozpocte na rok 2003, neodráža normatívny spôsob
financovania. Nemožno hovorit o systémovom a zároven efektívnom a racionálnom
financovaní školstva. To môže ohrozit jeho úroven, no v mnohých prípadoch aj
samotnú existenciu. Uvedený faktor môže spôsobit školstvu dalšie velké zadlžovanie
nielen v prevádzkovom, ale aj v modernizacnom dlhu. Vláda SR by preto mala prijat
opatrenia na zabezpecenie financovania základného školstva v zmysle platných
zákonov SR a zároven, podla vyjadrenia ZMOS, zabezpecit proces oddlženia
základného školstva aj v oblasti kapitálových výdavkov.
Problémy fiškálnej decentralizácie na Slovensku
Financovanie prenesených kompetencií
Jedným zo závažných problémom obcí je zabezpecenie financovania preneseného
výkonu štátnej správy, najmä v oblasti škôl, školských a sociálnych zariadení i v
zdravotníctve. Mnohé obce ešte doteraz nepodpísali delimitacné protokoly. Hlavným
dôvodom je skutocnost, že štát neodstránil financné riziká prenosu kompetencií. Ide
najmä o prevádzkové dlhy, nevysporiadané majetkové vztahy, nepoistenie majetku a
nespracovanie revíznych správ. V druhej casti príspevku autor analyzuje súcasný stav a
navrhuje vhodné riešenia.Podla § 3 ods. 6 zákona c. 506/2001 by mal štát obciam a
vyšším územným celkom (VÚC) poskytovat financné prostriedky na tovar a dalšie
služby, ktoré pokrývajú výdavky štátnych škôl a verejných školských zariadení na
energie, vodu a na nájomné, ako aj na výdavky urcené osobitným predpisom. Objem
financných prostriedkov na ostatné výdavky na tovar a dalšie služby, a zároven v
zmysle § 4 ods. 3 bežný transfer na dalšie výdavky pre štátne školy a verejné školské
zariadenia je závislý od zdrojových možností štátneho rozpoctu. Prostriedky zo
štátneho rozpoctu by sa v zmysle § 7 ods. 2 mali pridelovat na základe financných
normatívov, vydaných ministerstvom vo forme všeobecného právneho predpisu.
Havarijný stav
Znacné problémy sú aj v súvislosti s nedokoncenou delimitáciou majetku škôl pri
prenose kompetencií na samosprávy. Najväcším z nich je nedostatok financných
prostriedkov, co vyvoláva znacnú obavu obcí pri financovaní prevádzky a údržby
školských budov a zariadení. Mnohé obce nechcú pod svoju správu zobrat školské
budovy, ktoré sú casto v havarijnom stave a nie je jasné, z coho sa bude platit ich
oprava. Komplikované je aj dofinancovanie rozostavaných stavieb. Podla Združenia
miest a obcí Slovenska (ZMOS) decentralizacná dotácia, ktorú štát poskytol na výkon
prenesených kompetencií v oblasti školstva v rámci 2. polroka 2002, stacila iba na
prevádzku. Neboli v nej zahrnuté náklady na poistné alebo havarijné situácie.
Nedostatok financných prostriedkov na odstránenie havarijných stavov môže
závažným spôsobom ohrozit bezpecnost a hygienické podmienky prevádzky škôl a
školských zariadení. Podobne je to aj u prenesených sociálnych zariadení. Situácia v
rámci štátneho rozpoctu na rok 2003 sa javí ešte komplikovanejšia, ked podla ZMOS
chýba asi 800 miliónov korún nevyhnutných na prevádzkové výdavky. Sú to výdavky
garantované štátom v zmysle zákona o financovaní základných a stredných škôl a
školských zariadení (elektrina, plyn, vodné, stocné, nájomné). Predstavujú dlhy, ktoré
permanentne v oblasti školstva vznikajú už niekolko rokov. Nedostatok financných
prostriedkov je teda dlhodobým problémom, coho dôsledkom je neustále narastajúca
takzvaná skrytá zadlženost na školskom majetku, ktorú predstavujú naakumulované
deficity vzniknuté z nedostatocných investícií do údržby a opráv.
Jednou z možností získania dodatocných zdrojov na financovanie prenesených
kompetencií v oblasti školstva je efektívnejšie hospodárenie škôl pod vedením
samosprávy. Možné to však bude až v rámci realizovaného normatívneho financovania
škôl v zmysle zákona NR SR c. 506/2001 Z. z. Potom bude môct samospráva ušetrené
financné prostriedky použit na nevyhnutné opravy, modernizáciu, ako i na nákup
školských pomôcok.
Zdravotné zariadenia
Financné problémy neobchádzajú ani stavebné konanie ako prenesený výkon štátnej
správy. Sú spôsobené taktiež poddimenzovaným financovaním, ako aj oneskoreným
presunom financných prostriedkov zo štátneho rozpoctu pre mestá a obce. Takéto
financné riziká priamo ohrozujú efektívny výkon kompetencie v stavebnom konaní.
Financné problémy sprevádza aj presun kompetencií v oblasti opatrovatelskej služby
ako originálnej kompetencie. Tie sú spôsobené najmä oneskorením podpisovania
delimitacných protokolov, ako i neskoršie prijatými opatreniami ministerstva financií.
Prechod zriadovatelských kompetencií v oblasti zdravotnej starostlivosti na obce, mestá
a VÚC sprevádzal asi 3,5 miliardový dlh zdravotníckych zariadení. Z tohto až 2,8
miliardy korún predstavujú dlhy zdravotníckych zariadení, ktoré prešli pod
samosprávne kraje.
Štátny rozpocet na rok 2003 pocíta s oddlžením v plnej výške 3,5 miliardy korún.
Spôsob a termín vyriešenia dlhov zdravotníckych zariadení, ktoré objektívne vznikajú
od zaciatku roka 2003 a budú vznikat i v priebehu roka, zatial nie je známy. Bez
prijatia systémových opatrení zo strany Ministerstva zdravotníctva SR, predovšetkým v
platobnom systéme, obce nedokážu okamžite zastavit dlhorocný proces zadlžovania
prevzatých zdravotníckych zariadení. Problémy s financnými prostriedkami, týkajúce sa
nemocníc, vznikajú aj v dôsledku neuzatvoreného procesu privatizácie, v ktorom mali
mat prednostné právo mestá a obce. V nemocniciach okrem toho kulminuje
organizacná, financná a materiálová nepripravenost na presun, nejasnosti vo
financovaní nemocníc s poliklinikou I. stupna a podobne. Táto skutocnost spôsobuje
nemocniciam nemalú stratu.
Obciam však doteraz nie je známy zdroj financovania a postup úhrady straty zo
strany štátu, co vyvoláva dalšie riziká v rámci ich hospodárenia. Mnohé problémy v
rámci výkonu kompetencií obcí a miest nevznikajú len z titulu nedostatku financných
prostriedkov a ich nízkej flexibilnosti, ale vyplývajú aj zo znacne diferencovanej
ekonomickej bázy, rozdielnej vybavenosti, sociálnej infraštruktúry, prírodných zdrojov
a sociodemografickej kvality obyvatelstva.
Nesystémové opatrenia, ktoré v súcasnosti sprevádzajú reformné procesy vo verejnej
správe, sú hlavným dôvodom rastu a neefektívnosti výdavkov. Financné problémy
prvej etapy fiškálnej decentralizácie spôsobili, že sa nevytvára dostatocný priestor na
riešenie akútnych problémov obcí a na efektívne financovanie prenesených kompetencií
obcí a VÚC. Súcasný systém financných vztahov štátneho rozpoctu a rozpoctu obcí
spôsobuje hlavne nemožnost strednodobého financného plánovania, neistotu vo
financovaní školstva, sociálnych služieb, nárast modernizacného dlhu spôsobeného
štátom pri zanedbávaní budov škôl a zdravotných stredísk a negatívny dopad zvýšenia
regulovaných cien na výdavkovú stránku rozpoctov obcí. Naznacené problémy
neumožnujú naplnenie princípu subsidiarity v zmysle ustanovení Európskej charty
miestnej samosprávy, ako vecného predpokladu pre efektívnu fiškálnu decentralizáciu.
Nedostatocné riešenie uvedených financných otázok vyostrilo situáciu tak, že
nespokojnost predstavitelov samosprávy prerástla do všeobecnej kritiky reformy
verejnej správy.
Autonómnost samosprávy
Problematika fiškálnej decentralizácie je v súcasnom období velmi aktuálna. Cielom
vlády v tejto oblasti je zabezpecit primeranú ekonomickú a fiškálnu autonómnost
samosprávy. V rámci nej by malo íst hlavne o reformu financných tokov medzi štátnym
rozpoctom a rozpoctami územných samospráv, reštrukturalizáciu danového systému a
vytvorenie ekonomickej a financnej stability miest, obcí a regiónov s podstatným
znížením administratívnej nárocnosti prerozdelovacích procesov. Zabezpecenie
primeranej ekonomickej a fiškálnej autonómnosti samosprávy by sa malo uskutocnit
zvýšením vlastných danových príjmov samospráv tak, aby nedošlo k zvýšeniu
celkového danového a odvodového zataženia.
Jeden zo základných predpokladov je konecné rozhodnutie o rozsahu danovej
reformy, najmä o zmenách v oblasti priamych daní. Súcasne by vláda mala podporit
iniciatívy územnej samosprávy smerujúce k medziobecnej a medziregionálnej
spolupráci. Snahou regiónov by mala byt maximálna mobilizácia vlastných zdrojov ako
indikátorov rozvoja. Týmto by sa mali vytvorit predpoklady na to, aby regióny mohli
sami a úcinne riešit naakumulované problémy prostredníctvom vlastných špecific-kých
podporných nástrojov s možnostou pariticipovat na spolufinancovaní projektov
podporených z predvstupových a po prijatí SR do EÚ zo štrukturálnych fondov EÚ.
Okrem toho pre riešenie regionálnych disparít jednotlivých regiónov vláda plánuje
zaviest systém vertikálneho a horizontálneho vyrovnávania danovej a financnej sily
miestnych a regionálnych samospráv vo väzbe na rozsah danovej reformy a posilnenia
vlastných príjmov.
Bez dovršenia tohto procesu nie je možná tvorba verejných zdrojov na miestnej a
regionálnej úrovni, vrátane zabezpecenia územnej previazanosti medzi tvorbou a
využitím zdrojov pre podporu sociálno-ekonomického rozvoja regiónov. Rovnako
nevyhnutné je aj dopracovanie systému kontroly používania financných prostriedkov.
Tým by sa mala dosiahnut vyššia efektívnost a transparentnost vo financovaní
verejných potrieb, co je aj základný predpoklad zvyšovania ekono-mickej prosperity v
spolocnosti.
Vymedzenie parametrov
Realizácia a další postup druhej etapy fiškálnej decentralizácie si nevyhnutne vyžiada
naplne-nie doteraz neuplatnených všeobecne platných princípov financovania
územných samospráv, definovaných v Európskej charte miestnej samosprávy a v
Európskej charte regionálnej samosprávy. Tieto princípy sú odrazom neexistencie
všeobecne platného modelu fiškálnej decentralizácie, nakolko neexistuje ani
univerzálny model usporiadania verejnej správy. Úspešné zvládnutie procesu fiškálnej
decentralizácie predpokladá jednak identifikáciu konkrétnych vecných a fiškálnych
problémových okruhov, ako aj naznacenie systémového prístupu ich riešenia v súlade s
danovou refor-mou.
Osobitnú pozornost si vyžaduje posilnenie vlastných danových príjmov obcí a VÚC. To
zabezpecí celkovú stabilitu financných zdrojov územných samospráv aj z dlhšieho
casového hladiska s možnostou tvorby viacrocného rozpoctu pri aplikácií programového
rozpoctovania, nevyhnutného z hladiska strategického rozvoja územného celku. Takýto
prístup by mal v rámci riešenia druhej etapy fiškálnej decentralizácie tvorit základné
východisko pre modelovanie nového systému financovania územných samospráv. Tým
by sa vytvorili predpoklady pre rozšírenie štruktúry financných zdrojov, ktoré
vychádzajú z celkových výnosov vybraných druhov daní z príjmov podla jednotlivých
krajov.
Najskôr je však potrebné vymedzenie urcitých parametrov rámca fiškálnej
decentralizácie: - rozsah a charakter vykonávaných kompetencií obcí a VÚC,-
autonómnost rozhodovania o vlastných danových príjmoch,- rozdiely v danovej sile
území obcí, miest a regiónov,- atomizácia sídelnej štruktúry a územnosprávne clenenie
štátu.
Problémy fiškálnej decentralizácie na Slovensku
Správnou cestou je spolupráca obcí
Jedným z vecných predpokladov pre fiškálnu decentralizáciu je plné naplnenie princípu
subsidiarity v zmysle ustanovení Európskej charty miestnej samosprávy. Hlavným
predpokladom je pri-blíženie služieb co najbližšie obcanom, pricom vykonávanie
kompetencií musí byt efektívne. V záverecnej casti materiálu, ktorého prvé dve casti
sme uverejnili v císlach 11 a 12 / 2003, vysvetluje autor další postup v procese
decentralizácie a zabezpecení financných zdrojov pre samosprávu.Plné uplatnenie
princípu subsidiarity bezprostredne súvisí s atomizáciou územného osídlenia.
Nedostatocná velkost obcí spojená s nízkym poctom obyvatelov závažným spôsobom
ohrozuje efektívnost a racionálnost poskytovania miestnych verejných služieb, a tým
vynakladania miestnych verejných výdavkov. Pokial má decentralizácia verejnej správy
splnit ocakávanie v tom, že skvalitní a zefektívni verejné služby, bude nutné
konsolidovat malé obce na ekonomicky a administratívne životaschopnú velkost.
Racionalizácia velkosti obcí bude zároven jedným z významných nástrojov pozitívneho
ovplyvnenia skladby a efektívnosti miestnych verejných výdavkov, a tým i zvýšenia
efektívnosti vynakladania celkových verejných prostriedkov. Úcinné riešenie tohto
procesu možno zároven považovat ako jeden z hlavných predpokladov fiškálnej
decentralizácie.
Spolocné úrady
Proces decentralizácie na Slovensku už prinútil v súcasnosti mnoho obcí k ich
efektívnemu zlúceniu. Presun práv a povinností, najmä v oblasti stavebného konania, si
tak vyžiadalo zakladanie spolocných obecných úradov. Nie však takým tempom, ako by
bolo žiaduce.Spolupráca obcí by mala priniest celkové zníženie nákladov, ako i vyššiu
špecializáciu pracovníkov pre urcité cinnosti. Zlucovanie obcí by sa tak malo odrazit v
celkovom zefektívnení výdavkov a kvalitnejšom výkone kompetencií. O efektívnosti
výdavkov však možno hovorit lenv spojitosti so zriadením ekonomicky racionálneho
poctu spolocných obecných úradov.Další postup vo fiškálnej decentralizácií by mal
zohladnit nasledovné skutocnosti:
*Decentralizácia financií musí prebiehat v kontexte s danovou reformou.
*Treba optimalizovat rozsah a tempo fiškálnej decentralizácie pri rešpektovaní reality
a podmienok SR, pricom treba brat do úvahy aj limitujúce faktory ekonomiky.
*Prenos kompetencií nesmie vyvolat nadmernú zadlženost územných samospráv, co
by malo negatívny vplyv na rast celkovej zadlženosti verejnej správy.
*V rámci zabezpecenia stability rozpoctu na úrovni územných samospráv je potrebné
vychádzat z dvoch základných podmienok: z dostatocných výnosov a zo stability tokov
aj z dlhodobejšieho hladiska, pricom pre ich splnenie musí byt dostatocná motivácia.
*V procese systémového uskutocnovania fiškálnej decentralizácie je potrebné brat do
úvahy aj vzájomný vztah fiškálnej decentralizácie a fiškálnej politiky štátu v rámci
udržania celkovej makroekonomickej rovnováhy, stabilného fiškálneho vývoja,
znižovania deficitnosti verejných financií a zadlženosti verejnej správy.
Pre reálnu fiškálnu decentralizáciu je nevyhnutné vymedzit transparentné legislatívne
prostredie, pricom prijatá legislatíva by okrem iného mala kodifikovat stabilitu príjmov
územných samospráv. Tým by sa podporila predikovatelnost v systéme medzivládnych
fiškálnych vztahoch medzi jednotlivými úrovnami verejnej správy.
Nevyhnutné opatrenia
V procese fiškálnej decentralizácie musíme vykonat nevyhnutné opatrenia a kroky,
ktorými by sa mali odstránit doteraz neriešené a pretrvávajúce problémy fiškálnej
decentralizácie. Zároven by sa efektívne a úcinne riešila i problematika malých obcí,
aby mohli prenesené kompetencie vykonávat efektívne. Ide predovšetkým o
nasledovné nevyhnutné opatrenia a kroky:- Vyjasnenie a riešenie najprv vecných
predpokladov ako nevyhnutnej podmienky pre model a proces fiškálnej decentralizácie.
Na jednej strane ide o prehodnotenie a posúdenie kompetencií (audit kompetencného
zákona), na druhej strane ide o plné naplnenie princípu subsidiarity, priblíženie služieb
co najbližšie obcanom, pricom vykonávanie kompetencií musí byt efektívne.
Nevyhnutné zladenie návrhu fiškálnej decentralizácie v kontexte danovej reformy. V
rámci toho ide o rozšírenie okruhu podielových daní, úpravu percentuálnych podielov a
ich stabilitu na daniach v správe štátu minimálne na jedno volebné obdobie bez ich
závislosti na každorocnom schvalovaní v zákone o štátnom rozpocte. Dalej ide o
posilnenie autonómnosti rozhodovania o vlastných danových príjmoch, a to najmä z
pohladu zvýšenia danových kompetencií územných samospráv pri zavedení daní,
urcovaní sadzieb daní a pri výkone správy daní.
Zmena dotacného systému a rozšírenie kritérií pre efektívne a transparentné
poskytovanie dotácií zo štátneho rozpoctu a rešpektovanie princípu dostatocnosti pri
poskytovaní dotácií. Riešenie nerovnováhy rozdielov v danovej sile území, a to najmä
zavedením inštitútu horizontálneho financného vyrovnávania, kde je nevyhnutné
dosiahnut vzájomnú vyváženost medzi princípmi motivácie a solidarity a nesmie dôjst k
nivelizácii. Zavedenie horizontálneho financného vyrovnávania sa tak stane implicitným
nástrojom reálnej medziregionálnej konvergencie.
Posilnenie fiškálnej zodpovednosti a v rámci toho aj horizontálne rozšírenie kontroly.
Efektívne riešenie atomizácie sídelnej štruktúry, ktorá sa prejavila vo velkom pocte
malých obcí. Sú takmer bez reálnych danových zdrojov. Preto nemôžu kvalitne
zabezpecovat výkon prenesených kompetencií.
Zmena modelu
Decentralizácia verejnej správy si tak v oblasti financného zabezpecenia výkonu nových
kompetencií samospráv vyžiada radikálnu zmenu modelu financovania samosprávy.
Další krok v pokracovaní fiškálnej decentralizácie bude závisiet od schválenej danovej
reformy a jej spustenia od 1. januára 2004. Až po celkovej danovej reforme a prijatí
potrebnej legislatívy bude možné rozhodnút o druhej etape fiškálnej decentralizácie, ku
ktorej by malo v rámci prípravy štátneho rozpoctu na rok 2005 dôjst od 1. januára
2005. Potom bude jasné, kolko financných prostriedkov a z akých zdrojov samospráva
dostane, a to nielen cez podielové dane.
Dotacný systém by mal zostat len pre diferencované vyrovnávanie území na základe
exaktne vypracovaného systému.Nový systém financovania územnej samosprávy
rešpektujúc princíp subsidiarity ako i ostatné princípy, platné v krajinách Európy, s
cielom zefektívnit a stransparentnit systém verejnej správy, by mal vyústit do
konkrétnych zákonov v rámci sústavy zákonov týkajúcich sa územnej samosprávy. Ide
o nový zákon o rozpoctových pravidlách pre územné samosprávy, o osobitný zákon o
úprave príjmov rozpoctov obcí a rozpoctov vyšších územných celkov z podielov na
daniach v správe štátu, vrátane ich štruktúry a spôsobu ich prerozdelovania, a o
osobitný zákon upravujúci mechanizmus horizontálneho financného vyrovnávania, kde
pôjde o mechanizmus takzvaných minimálnych príjmov obcí a vyšších územných celkov
(VÚC).
Vytváranie predpokladov pre zabezpecenie stability a rozšírenie štruktúry financných
zdrojov územných samospráv na viacrocné obdobie by malo byt legislatívne upravené a
kodifikované najmä v novom zákone o rozpoctových pravidlách pre územné
samosprávy. Zákon vytvorí právne predpoklady pre realizáciu druhej etapy fiškálnej
decentralizácie a zároven umožní samosprávam realizovat efektívnejšie a
transparentnejšie financovanie prenesených kompetencií. Jeho hlavným cielom bude
úprava postavenia a obsahu rozpoctov územnej samosprávy, ich zostavovanie, pravidlá
hospodárenia s rozpoctovými prostriedkami, úprava zriadovania a zakladania
právnických osôb a hospodárenie združení územnej samosprávy.
Významnú úlohu tu zohrá postavenie, obsah a lehota zostavovania viacrocného
rozpoctu a možnost aplikácie programového rozpoctovania.Právna úprava podielových
daní bude pritom kodifikovaná v osobitnom zákone o úprave príjmov rozpoctov obcí a
rozpoctov VÚC z podielov na daniach v správe štátu, vrátane ich štruktúry a spôsobu
prerozdelovania. Zákon by mal prispiet k celkovej stabilizácií príjmov územnej
samosprávy aj na dlhšie casové obdobie, spravidla na 4 až 5 rokov, a to hlavne
vymedzením a štruktúrou danových príjmov obcí a vyšších územných celkov a
stanovením kritérií ich prerozdelovania do rozpoctov obcí a VÚC. Tým by sa zabezpecila
urcitá dlhodobejšia garancia stabilizácie príjmov obcí, co by im umožnilo plánovat
dlhodobejšie strategické zámery na svoj rozvoj.
Financné vyrovnávanie
Po celkovom rozhodnutí o rozsahu presunu kompetencií z orgánov štátnej správy na
orgány obcí a VÚC, spolu s novým mechanizmom ich financovania po schválenej
danovej reformy bude osobitným zákonom, rešpektujúcim princípy spravodlivosti,
solidarity a motivácie upravený mechanizmus horizontálneho financného vyrovnávania.
V rámci toho pôjde o mechanizmus zabezpecenia takzvaných minimálnych príjmov obcí
a VÚC, a tým sa bude riešit vyrovnávanie rozdielov vlastných danových príjmov obcí a
vyšších územných celkov.
Financné vyrovnávanie nesmie znamenat nivelizáciu v príjmoch obcí a narušovat
stimulacný charakter financovania obcí. Prechodným riešením sa javí zachovanie
súcasnej dotácie na výkon samosprávnych funkcií, pricom by sa stala súcastou
vyrovnávacieho systému a mala by charakter vyrovnávacej dotácie.Takéto postupné
zavádzanie nového systému a nových pravidiel financovania vo verejnej správe by v
konecnom dôsledku malo priniest zvýšenie efektívnosti a úcinnosti fungovania
verejného sektora, racionalizáciu a transparentnost jeho výdavkov, väcšiu
spravodlivost financovania verejných a zmiešaných statkov, zvýšenú zodpovednost
územnej samosprávy pri zabezpecovaní verejných služieb a nakoniec fungujúci systém
vyrovnávania regionálnych a miestnych disparít.
Tým sa významnou mierou prispeje k podpore ekonomického rozvoja jednotlivých
regiónov, aby tak mohli pružnejšie reagovat na meniace sa podmienky globalizujúceho
sa sveta a vývoj v SR.Zodpovedným riešením a zrealizovaním druhej etapy fiškálnej
decentralizácie sa vytvoria reál-ne predpoklady úcinného a efektívneho fiškálneho
systému v rámci celej verejnej správy. To by sa malo postupne odrazit nielen v
podpore makroekonomickej stability, ale aj v rýchlejšom hospodárskom raste. 5.
ZáverNa presun kompetencií na obce a kraje, ktorý prebiehal v rámci reformy verejnej
správy intenzívne najmä pocas uplynulých troch rokov, nadviazal realizáciou fiškálnej
decentralizácie, platnej od 1. januára 2005, i presun financií, cím sa do znacnej miery
završila delegácia zodpovednosti za správu a rozvoj územia na miestnu a regionálnu
úroven samosprávy.
Fiškálna decentralizácia priniesla zásadnú zmenu. Kým doteraz závisela cast príjmov
samosprávy od toho, aký podiel daní jej každorocne prisúdili poslanci parlamentu v
rámci štátneho rozpoctu, od roku 2005 to je inak. Nový systém financovania je
postavený na pevne daných kritériách, podla ktorých sa dan z príjmu fyzických osôb
prerozdeluje medzi jednotlivé obce a mestá a stáva sa tak ich príjmom. Dalšiu
významnú cast príjmov získajú samosprávy z miestnych daní, o výške ktorých majú
plnú právomoc rozhodovat.
________________________________________ __________________________
Zdroje: