Decentralizácia verejnej správy
Potreba reformy verejnej správy
V súčasnej slovenskej verejnej správe pretrváva, stav, ktorý je dôsledkom desaťročia pôsobiaceho totalitného systému. Verejná správa bola konštituovaná ako nástroj moci vládnucich garnitúr aj pre plnenie iných úloh ako služba občanovi a fungovala v iných rámcových podmienkach, než v akých sa nachádza dnešné Slovensko.
Po roku 1989 uskutočnené dielčia zmeny, ale aj pretrvávajúca snaha považovať verejnú správu za nástroj moci, nezbavili verejnú správu mnohých nedostatkov.
Z analýzy súčastného stavu vyplynulo, že medzi hlavné problémy súčasnej verejnej správy možno zaradiť:
Nedokončený model jej usporiadania,nedostačujúcu kontrolu, rast a neefektívnosti výdavkov, súčastný právny stav, spôsob riadenia, neprehľadné, nestimulujúce a nespravodlivé financovanie, deformované postavenie verejnej správy pri podpore ekonomického rozvoja,zanedbané vzdelávanie zamestnancov, existujúce územné a správne usporiadanienízka miera vedomostí občanov o verejnej správe.
Moderná verejná správa musí plniť všeobecné platné kritériá, bez ohľadu na jej štruktúru, ktorými sú:
Jasná deľba pôsobnosti, právomocí a zodpovednosti medzi inštitúciami verejnej správy vo vzťahu k občanoviKvalitná legislatíva.
Dodržanie a schopnosť vynucovania práva
Vysoká profesionalita a etika zamestnancov verejnej správy
Kvalitná a fungujúca verejná správa je dôležitou súčasťou fungujúceho štátu. Celý proces reformy je veľmi komplexný a dlhodobý. Obsahuje mnohé novely zákonov, ako aj potrebu nových zákonov a mnohých reforiem jednotlivých sektorov.
Decentralizácia verejnej správy
Decentralizácia znamená odovzdať zodpovednosť, právomoci a financie pre zabezpečovanie zákonom vymedzených úloh územnej samospráve. Územná samospráva bude konať vo veciach samostatnej pôsobnosti nezávisle od štátnej správy ako verejnoprávny subjekt. Bude podliehať kontrole zo strany štátu iba v oblasti dodržiavania zákonnosti a kontrole efektívneho využívania verejných financií poskytnutých v rámci mechanizmov finančného vyrovnávania, resp. účelových dotácií. Vo veciach preneseného výkonu štátnej správy bude konať územná samospráva iba v medziach právnych predpisov.
Decentralizácia bude sprevádzaná odovzdaním majetku umožňujúceho zabezpečovať odovzdané kompetencie a zmenami vo financovaní verejnej správy.
Pri rozhodovaní o miere decentralizácie je možné vychádzať z kombinácie jej troch dimenzií:
1. decentralizácia kompetencií:
1. úroveň: minimálne miestne služby
2. úroveň : posilnenie miestnych služieb bez vplyvu na tzv. sociálnu infraštruktúru (vzdelávanie, sociálne veci, zdravotníctvo)
3. úroveň : široké spektrum verejných služieb, vrátane účasti na sociálnych službách
2. decentralizácia financií:
1. úroveň : nízka daňová právomoc, nízka úroveň transferov na miestnu úroveň
2. úroveň : prevládajúce transfery ( podielové dane, dotácie) od ústrednej vlády, výška daní a poplatkov stanovovaná centrálne
3. úroveň : široká právomoc stanoviť vlastné zdroje, finančné vyrovnávanie, možnosť získať úvery
3. politická decentralizácia:
1. úroveň : iba vlastne iba o dekoncentráciu, predstavitelia územnej verejnej správy sú menovaní vládou, mzdy sú vyplácané centrálne, zodpovednosť voči centrálnej vláde
2. úroveň : predstavitelia územnej verejnej správy sú volení, mzdy sú stanovované a vyplácané na miestnej úrovni, priama zodpovednosť voličom
Koncepcia uvažuje v cieľovom stave s nasledujúcimi úrovňami decentralizácie:
V rámci decentralizácie kompetencií :
So širokou škálou kompetencií územnej samosprávy,
V dimenzii decentralizácie financií:
So širokou právomocou stanoviť vlastné zdroje, existenciou finančného vyrovnávania vyplývajúca z dohôd medzi jednotlivými úrovňami a určenom v zákone
V dimenzii politickej decentralizácie:
S priamo volenými predstaviteľmi územnej samosprávy na oboch úrovniach samosprávy, decentralizáciou vyplácania miezd, priamou zodpovednosťou voličom.
Decentralizácia môže priniesť požadovaný efekt a prospech občanovi iba vtedy, ak sa uskutoční vo všetkých troch dimenziách súčasne a proces bude komplexný. Realizácia iba jednej z nich, napr. decentralizácia kompetencií bez decentralizácie financií, spôsobí opačný efekt.
Decentralizácia verejnej správy si vyžiada zmenu veľkého počtu zákonov a na ne nadväzujúcich noriem. Novelizácia Ústavy SR vytvorila rámcové predpoklady pre vznik plnohodnotnej územnej samosprávy.
Každá zásadná zmena, aj proces decentralizácie má svoje prínosy a potencionálne riziká.
Medzi prínosy decentralizovaného systému verejnej správy patria:
Zabránenie prehlbovaniu krízy medzi centrálnou vládou a občanmi,posilnenie štátu ako celku, rozložením právomocí ale aj zodpovednosti na všetky úrovne verejnej správy pri rešpektovaní princípu subsidiarity,posilnenie fungovania inštitútov demokracie, posilnenie vplyvu občanov a nimi priamo volených predstaviteľov,posilnenie samosprávnych princípov v zmysle európskych dohovorov,zníženie narastajúcich menšinových napätí a posilnenie ochrany práv menšín,zachytenie trendov reformných procesov prebiehajúcich v Európe od druhej polovice 20. storočiazvýšenie efektívnosti výkonu samotnej verejnej správy, väčšia transparentnosť s dopadom na znižovanie miery klientelizmu a korupcie,efekty z cezhraničnej a medziregionálnej spolupráce,zvýšenie ekonomickej výkonnosti štátu a najmä regiónov,zastavenie rastu regionálnych a miestnych disparít,pružnejšie a efektívnejšie uspokojovanie špecifických potrieb v jednotlivých regiónoch,výhody plynúce z miestneho posúdenia a rozhodovania pri prispôsobení služieb miestnym podmienkam,možnosť miestnej koordinácie služieb a investícií pri riešení spoločných problémov medzi verejným, súkromným a mimovládnym sektorom.
Ako riziká decentralizovaného systému verejnej správy sa najčastejšie uvádzajú:
Zložitejšie riadenie ako v centralizovanom systéme presadzovanie záujmov skupinových v rámci decentralizovaných zložiek, ktoré môžu pôsobiť proti záujmu iných zložiek a úrovní verejnej správy,fiskálna externalita, ktorá môže byť rizikom tam, kde je právomoc v určovaní podoby a výšky verejných rozpočtov výrazne
decentralizovaná,možné rozdiely v štandarde služieb tam, kde je žiaduca jednotnosť alebo rovnoprávnosť (vzdelávanie, zdravotníctvo,..), vyššia náročnosť kontroly v decentralizovanom systéme verejnej správy.
Minimalizáciu rizík je potrebné zabezpečiť:
novým rozdelením úloh medzi verejný, súkromný a mimovládny sektor (deetatizácia, privatizácia), jasným rozdelením pôsobnosti, právomocí a zodpovednosti medzi jednotlivé úrovne verejnej správy, pri rešpektovaní
princípu subsidiarity, vonkajšími a vnútornými kontrolnými mechanizmami
(rieši koncepcia kontroly),
Zavedením transparentných mechanizmov financovania ( rieši reforma riadenia
verejných financií)
Cieľ decentralizácie a princípy efektívneho rozdelenia politickej zodpovednosti
Decentralizácia verejnej správy, má dva hlavné ciele:
Posilniť štát ako celok a posilniť pozíciu centrálnej vlády.
Posilniť postavenie územnej samosprávy.
Posilnenie štátu a posilnenie pozície centrálnej vlády sa dosiahne oddelením politických od výkonných funkcií v ústredných orgánoch a presunom úloh a zodpovednosti z centrálnej na miestnu úroveň. Tento krok umožní, aby sa vláda stala inštitúciou prijímajúcou zásadné, strategické rozhodnutia, aby rozhodovala
o výlučných úlohách štátu a neriadila a nevstupovala do jednotlivostí, ktoré dokáže pre občana efektívnejšie zabezpečiť územná samospráva.
Posilnenie územnej samosprávy sa prejaví v uspokojovaní rôznorodých požiadaviek obyvateľov jednotlivých obcí a krajov. Vznik druhej úrovne územnej samosprávy (kraj) má podporiť identifikáciu obyvateľov s územím, v ktorom žijú, umožniť intenzívnejšiu účasť občanov na verejnom živote. Odovzdanie právomoci na miestnu úroveň (proces decentralizácie) a podpora občianskej spoločnosti (proces politickej a ekonomickej liberalizácie) umožní lepšiu spoluprácu občanov, ich volených zástupcov a podnikateľov na miestnej úrovni, umožní občanom priamu kontrolu plnenia verejných úloh a použitia verejných financií.
Princípy efektívneho rozdelenia politickej zodpovednosti.
Orgány územnej samosprávy preberajú, v rámci procesu decentralizácie, od štátu zodpovednosť nielen za zabezpečovanie zákonom vymedzených verejných úloh, ale aj za hospodársky rozvoj nimi spravovaného územia.
Je preto nevyhnutné, aby sa v rámci ďalšieho pokračovania procesu uplatnili a dodržali princípy:
1. Princíp politickej ekvivalencie.
Voliči, ktorých sa priamo dotýkajú určité politické opatrenia a regulácie, musia o tom rozhodnúť svojim hlasom. To znamená, že príslušná územná jednotka s volenými orgánmi musí byť natoľko autonómna vo svojich rozhodnutiach, aby volené orgány boli priamo zodpovedné iba svojim voličom na území, ktoré v ich mene spravujú, na ktorom uplatňujú svoju právomoc a vykonávajú svoje pôsobnosti. Princíp politickej ekvivalencie úzko súvisí s rozdelením kompetencií.
Existujú výlučné úlohy centrálnej vlády a existujú výlučné úlohy každej z úrovní územnej samosprávy (samosprávna pôsobnosť). V týchto prípadoch je nevyhnutná autonómnosť rozhodovania. Existujú však aj úlohy, ktoré sa síce realizujú v regiónoch, ale majú celoštátny význam. V takomto prípade centrálna úroveň definuje pravidlá, ktoré musia rešpektovať orgány územnej samosprávy.
To však znamená, že vyššia úroveň verejnej moci zasahuje do právomocí úrovne nižšej. Snahou centrálnej vlády by malo byť zabrániť tomuto zviazaniu nižšej úrovne, t.j. definovať pravidlá čo najširšie a nechať priestor na rozhodnutie o spôsobe realizácie nižšej úrovni. Jediný spôsob, ako definovať tieto pravidlá centrálnou úrovňou verejnej moci k jej nižším úrovniam, je urobiť tak formou zákona.
2. Princíp fiskálnej ekvivalencie a zodpovednosti.
Rozhodnutia o verejných výdavkoch sa majú uskutočniť na tej úrovni verejnej správy, ktorá je za zabezpečovanie úlohy zodpovedná. Správna jednotka teda musí mať dostatočné zdroje príjmov, ktoré jej umožňujú uskutočňovať rozhodnutia o financovaní úloh a ktoré jej umožňujú byť zodpovednou za financovanie, vrátane možnosti zadĺženia sa a možnosti transferu financií do iných rozpočtov. To znamená, že ak je na nižšiu úroveň prenesený výkon úlohy, musí vláda a parlament zabezpečiť dostatok vlastných zdrojov pre územnú samosprávu, alebo dostatočné financovanie cestou transferov zo štátneho rozpočtu. A to okamžite, a nie v čase núdze.
3. Princíp subsidiarity
Tento princíp stanovuje, že vyššia správna jednotka, alebo jej orgán, má na seba vziať úlohu iba vtedy, ak je isté, že nižšia správna jednotka nie je schopná túto funkciu efektívne zabezpečovať.
4. Princíp nedelenej zodpovednosti
Politická a administratívna zodpovednosť musí byť vymedzená a rozdelená tak, aby nedochádzalo k prekrývaniu kompetencií jednotlivých úrovní verejnej správy, resp. k deleniu úloh medzi štátnu správu a územnú samosprávu.
5. Princíp kompenzácie externalít
Ak rozhodnutia jednej správnej jednotky budú mať vážny dopad na inú správnu jednotku (pozitívny, alebo negatívny), musí existovať kompenzáciu zisku alebo straty zvýhodnenej alebo postihnutej správnej jednotky v prípade, ak toto rozhodnutie nebude znamenať splynutie oboch správnych jednotiek.
Reformy verejnej správy 1990 – 2003
Do roku 1989 bola miestna verejná správa vykonávaná prostredníctvom národných výborov – orgánov socialistickej moci. Po demokratizačných zmenách v roku 1989 sa uskutočnilo viacero zmien územnosprávneho usporiadania.
V septembri 1990 prijala Slovenská národná rada zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení. Týmto sa obnovila miestna samospráva na úrovni obcí. Došlo k oddeleniu štátnej správy a územnej samosprávy a k zavedeniu tzv. oddeleného modelu verejnej správy. Po obnovení miestnej samosprávy sa zvýšil počet obcí. Zatiaľ čo v roku 1989 existovalo na území Slovenska 2694 obcí, v roku 1991 ich už bolo 2825. V roku 1990 prišlo k zrušeniu krajskej úrovne štátnej správy a miestna štátna správa bola na území Slovenska organizovaná v 38 okresocha 121 obvodoch.
V roku 1996 prišlo k ďalšej reorganizácii miestnej štátnej správy. Bolo zrušených 121 obvodov a opätovne sa zaviedla krajská úroveň štátnej správy. Slovenská republika bola rozdelená na 8 krajov a 79 okresov. Zákonom č. 221/1996 Z. z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky bolo zároveň rozhodnuté o symetrickom usporiadaní miestnej štátnej správy a druhej úrovne miestnej samosprávy na úrovni kraja. Pokračoval nárast počtu obcí. V roku 2000 ich počet dosiahol 2883. Novelou zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v roku 2001 sa výrazne obmedzilo ďalšie štiepenieobcí.
K 1. januáru 2002 vznikla druhá úroveň miestnej samosprávy, v rámci hraníc administratívnych krajov. V súlade s ústavou sa nazýva vyšší územný celok.
Decentralizácia kompetencií
Efektívne uplatnenie oddeleného modelu verejnej správy si vyžaduje odovzdať územnej samospráve kompetencie, ktoré nie sú výlučnou úlohou štátu ( štátnej správy) a zároveň preniesť na územnú samosprávu aj kompetencie, ktoré síce ostanú štátnou úlohou, ale ich výkonom bude poverená územná samospráva.
Kritériá delenia kompetencií
Rozlišovanie kompetencií na samostatnú pôsobnosť územnej samosprávy a prenesenú pôsobnosť sa traduje najmä v stredoeurópskych štátoch a siaha k reformám v Prusku ( r. 1808). V iných európskych tradíciách také jasné rozlišovanie nie je zaužívané a pôsobnosť orgánov verejnej správy pri plnení jednotlivých úloh je veľmi rozdielna. Súvisí jednak s tradíciami a jednak so súčasnými procesmiglobalizácie a najmä regionalizácie).