Všeobecná charakteristika verejných výdajov, faktory rastu a medzinárodná komparácia VV 1.Úvod Do dnešnej podoby sa ludská spolocnost vyvíjala dlhé tisícrocia. Jedným z výdobytkov civilizácie je aj štát, štátne usporiadanie so všetkými výhodami aj nevýhodami. Všetky atribúty štátnej moci by mali smerovat k systému všeobecnej spravodlivosti a harmonickej koexistencii každého clena spolocnosti. Rovnako tak aj štruktúra a tok verejných financií. Mali by byt alokované a prerozdelované efektívne aj vzhladom k stabilizácii ekonomiky. Vo svojej práci chcem nacrtnút problematiku verejných výdajov, charakterizovat verejné výdaje vo všeobecnosti a ich vývoj z historického hladiska, atribúty rastu VV, ale predovšetkým poukázat na rozdielnost velkosti a štruktúry VV v medzinárodnom kontexte.
2. Všeobecná charakteristika verejných výdajov
2.1 Co sú verejné výdaje Verejné výdaje sú tokom financných prostriedkov v rámci verejnej rozpoctovej sústavy a na základe urcitých zásad sú alokované na princípe neekvivalencie a plnej alebo ciastocnej nenávratnosti. Plnia rôzne fiškálne funkcie štátu, prípadne jeho súcastí. Konkrétne ide o financovanie jednotlivých cinností štátu. A sice samotný štátny aparát, obrana, bezpecnost, školstvo, sociálna a kultúrna oblast a pod. Je stanovený systém ich pridelovania, cerpania a kontroly plnenia. VV teda slúžia k dosahovaniu urcitých cielov verejného sektoru, ale tiež k stimulácii urcitého odvetvia (napr. zadaním štátnej zakázky na výstavbu dialnice), prípadne celej ekonomiky v case recesie. 2.2 Ako sa verejné financie delia
Verejné výdaje môžeme rozdelit na :
●Vládne výdaje (G), za ktoré, zjednodušene, vláda „nieco“ dostane. Za tieto prostriedky teda vykazuje aktíva. Na jednej strane majú spotrebný charakter, konkrétne nákupy, náklady na mzdy, neinvesticné pôžicky, a co je velmi dôležité tiež platenie úrokov. Na strane druhej sú vládne výdaje investicné, teda úžitok z nich je „odložený“ a podstatnú úlohu tu zohráva casový faktor. Ide napríklad o nákup akcií, majetkových podielov, investicné pôžicky, apod. ●Transfery. Sú špecifické v tom, že z nich neplynie žiadne protiplnenie. Sú poskytované s urcitým cielom a na základe daných kritérií, ale subjektu, ktorý ich obdrží nevzniká žiadna povinnost nieco vyprodukovat alebo poskytnút. V transferoch sa najviditelnejšie ukazuje rys neekvivalencie v rámci verejných financií. V prípade vládnych výdajov dochádza k reálnemu zatažovaniu ekonomiky, teda „zásobovaniu“ verejného sektoru, ale tiež k vytlácaniu pôsobenia privátneho sektoru, ktorý je dokázatelne efektívnejší. (crowding-out efekt, efekt vytlácania súkromných investícií štátnymi). Transfery motivujú príjemcu k pracovnému ci investicnému úsiliu (pozitívnemu i negatívnemu), zvyšujú dôchodky ludí, stimulujú ich k vyššej spotrebe a investovaniu, ale pri ich rozdelovaní je treba brat ohlad na štruktúru príjemcov transferov, ale predovšetkým na objem transferov z dôvodu inflacných tlakov a rastu nezamestnanosti.(Substitúcia práce volným casom.) 3 Štruktúra , výška a rast verejných výdajov 3.1 Teórie rastu VV VV v absolútnom vyjadrení majú z dôvodu inflacných tendencií a demografických zmien len malú vypovedaciu schopnost. Pre skúmanie a komparáciu je relevantný pomer verejných výdajov k HDP. Z hladiska dynamiky je najzákladnejším rysom verejných výdajov ich rastúci charakter. Kým v 30-tych rokoch 20-teho storocia to bolo 7-15%, v 50-tych už 25-30%, tak v rozmedzí rokov 1970 – 1990 vzrástli na 40 – 60% VV/HDP. Vývoj VV v druhej polovici 20. Storocia je v tabulke 4 Názor na rolu štátu v ekonomike, ale aj empirické zistenie viedlo A. Wagnera k sformulovaniu zákona rastúcich verejných výdajov. Zvyšovanie štátnych a verejných aktivít videl ako všeobecný dôsledok spolocenského vývoja. Teda: „Podiel verejných výdajov na národnom produkte rastie s rastom dôchodku na jedného obyvatela.“ Taktiež predpokladal elasticitu VV väcšiu ako 1, teda rýchlejšie tempo rastu verejných výdajov ako produktu, co má za následok zvyšovanie podielu VV/HDP. Tento teorém je založený na predpoklade rastu produktivity práce, ktorá povedie k zvyšovaniu národného dôchodku, pricom sa tento vývoj prejaví rastom štátnych zásahov prevažne v sociálnej oblasti. Dalšou rastovou teóriou verejných výdajov je teória prahových efektov, ktorú vyslovili Peacock a Wiseman. Podla nej sú štátne výdaje obmedzené tzv. znesitelným fiškálnym nákladom, co je maximálne danové zataženie, ktoré je spolocnost ochotná zniest. (evidentný súvis s Lafferovou krivkou a bodu optima danovej sadzby a danového výnosu.) Rast verejných výdajov je daný vládnymi zásahmi do spolocenského vývoja v dôsledku krízových javov ako sú vojny, prírodné katastrofy, hospodárske krízy apod. Znesitelný fiškálny náklad kolísa práve v súvislosti s týmito neocakávatelnými javmi, a teda aj výdaje na elimináciu škôd vzrastajú potažmo celkové verejné výdaje vzrastú skokom. Avšak po skoncení krízového obdobia sa objem VV už nevráti na pôvodnú úroven. („efekt západky“ vysvetlený ekonómom R. Birdom). Peacock a Wiseman taktiež upozornili na cinnosti štátu ktoré vedú k rastu verejných výdajov. Ide o proces inšpekcný, kedy štát v krízových situáciách preberá do svojej správy klúcové odvetvia a proces koncentracný, kedy v obdobiach krízy centralizuje funkcie delegované na regionálne správy a samosprávy. Teória stupnovitého rastu verejných výdajov je založená na technologickom pokroku ako hlavnom faktore rastu VV. Nakoniec je to Teória štátu blahobytu (Welfare State) koncipovaná A. C. Pigouem, ktorá dáva svojim obcanom urcitú životnú úroven bez ohladu n výšku ich príjmu. Štát preberá zodpovednost za urcité potreby obyvatelstva (napr. bývanie, vysoké sociálne dávky a dávky v nezamestnanosti, rodinné prídavky apod.) Je to však na úkor znacného danového zataženia, a v case iných neocakávaných výdavkov na úkor deficitu štátneho rozpoctu. (viz. Tab.1) 3.2 Implementácia do praxe a zovšeobecnenie rastu verejných výdajov ●Rast produktivity práce a teda rast priemerného dôchodku na obyvatela. To umožnuje vybrat vyššie dane a zabezpecit zodpovedajúcu životnú úroven aj sociálne slabším clenom spolocnosti. Rastie teda životná úroven. ●Situácia na trhu práce. V období od 70-tych rokov 20. Storocia sa menila štruktúra zamestnanosti vo vyspelých krajinách. Podpora nezamestnaným významne zatažuje bežný štátny rozpocet. ●Demografické faktory. Populacný boom alebo naopak zvýšená mortalita ovplyvnuje najmä štruktúru VV. (Napr. výdaje na školstvo, v opacnom prípade zase rast starobných dôchodkov) Relevantná v tomto prípade je aj priestorová štrukturalizácia obyvatelstva a ich mobilita. ●Urbanizáciu by sme taktiež mohli zaradit k demografickým faktorom. Za posledné storocie je evidentná znacná migrácia obyvatelstva. A to predovšetkým do miest. Zvýšenie výdajov samospráv, budovanie infraštruktúr a zvyšovanie kapacít nedelitelných statkov sa na tendencii rastu VV zobrazili taktiež. ●Na rast verejných výdajov pôsobí pochopitelne aj inflácia. Vzrastajú ceny vstupov a tým aj provozných a investicných nákladov. V dôsledku inflácie je nutné valorizovat niektoré VV, predovšetkým transfery a mzdy podla miery inflácie. ●Demonstracný efekt vychádza z porovnávania životnej úrovne so susedskými štátmi. To ovplyvnuje výšku VV predovšetkým v prihranicných oblastiach a v integrovaných krajinách (napr. EU) ●Rast súkromných investícií spôsobí nárast aj vo verejnej oblasti. (Napr. budovanie priemyselných zón, kde je nutné vybudovat komunikácie apod.) ●Politické a sociálne vplyvy. Napr. vládny populizmus – zvyšovanie vládnych transferov, sociálnych výdajov predovšetkým pred koncom volebného obdobia. (Tiež vplyv preferencií volica mediána, vplyv záujmových skupín) 4.Vývoj vládnych výdajov vo vybraných krajinách Európske, ale v konecnom dôsledku všetky relatívne vyspelé tržné ekonomiky môžeme rozdelit do troch základných typov: relatívne volné tržné ekonomiky s obmedzeným štátnym zásahom, sociálne tržné ekonomiky a ekonomiky s vysokým stupnom štátneho intervencionizmu. Pre ilustráciu viz niektoré ukazatele v Tabulke 2 a 3. 4.1 Obmedzené štátne zásahy Najjasnejší príklad tejto skupiny štátov je Spojené Královstvo, kde je úloha vlády najmenšia v rámci krajín EU. V roku 1994 dosahovali výdaje centrálnej vlády 42,6 % HDP, pricom európsky priemer je 51%. Štátny podnikatelský sektor v podstate neexistuje, dane a sociálne zabezpecenie sú obmedzené a dospodárstvo bolo v najvyššej možnej miere deregulované. Avšak nebolo tomu vždy tak. Po 2. Svetovej vojne bol systém hospodárstva ovplyvnenyý štátom dost významne. Aj v dôsledku vplyvu keynsiánstva, a nim rozpracovaná teória poptávky, ktorá mala zrod práve v anglicku. Prepracovaný bol aj vládny systém sociálneho zabezpecenia. Po volbách v roku 1979 sa dostali k moci konzervatívci na cele s M. Thatcherovou a Johnem Majorem. Pod tlakom stagnácie britskej ekonomiky, umocnenej ropnými šokmi v na zaciatku 70-tych rokov zaviedli radikálne reformy liberalizácie trhu a co najmenšej úlohy štátu. Keynesiánstvo nahradil moneterizmus, znížili sa dane, deregulácie, dotácie a bolo oslabené postavnie odborov. Thatcherovej hlavným nástrojom na stabilizácie makroekonomického prostredia, predovšetkým inflácie, bola kontrola nabídky penazí prostredníctvom reštriktívnej menovej politiky. Taktiež bol predstavený privatizacný program po vojne znárodnených podnikov a monopolov, ktoré boli rozbité na menšie casti . Tieto opatrenia v súlade s moneteristickou koncepciou a prístupom volného trhu viedli pochopitelne k znižovaniu verejných výdajov. To, že konzervativci presadzovali svoje nepopulárne reformy aj viac ako 1 volebné obdobie umožnuje väcšinový volebný systém. 4.2 Sociálne tržné ekonomiky Typickým príkladom je Nemecko, Holandsko, ale najmä severské štáty ako Dánsko a Švédsko. Tieto štáty radíme do sféry štátov blahobytu (viz. Vyššie) kde sa neprejavuje priamy štátny intervencionizmus vo forme štátneho podnikatelského sektoru alebo plánovania, ale štát zohráva významnú úlohu v rámci redistribúcie prostriedkov, co ovplyvnuje mieru sociálnych výdavkov. Nemecký sociálny systém (Sociale Makwirtschaft) vznikol hned po 2.svetovej vojne. Nemci poucený ekonomickou krízou, ktorá bola jedným z aspektov nástupu extrémistov k politickej moci s dôsledkom vojny, chceli nájst kompromis medzi sociálnymi istotami a dostatocne slobodným trhom. Nemecký ekonomický systém je budovaný na 4 základných pilieroch: ●Tržná ekonomika. Je založená na súkromnom vlastníctve a základných princípoch volného trhu. ●Komplexná sociálna záchranná siet ukladá povinnost sociálneho, zdravotného a nezmestnaneckého poistenia. Sociálne dávky sú na pomerne vysokej úrovni. ●Extenzívna regulácia práce väzí v kolektívnych pracovných zmluvách, silných odboroch a práv spolocnej ochrany ●Autonómnost centrálnej banky. Nemecká BuBa bola jednou z najnezávislejších CB na svete. Po prechode na Euro, Európska centrálna banka prekticky prebrala stratégiu CB nemecka. Holandský ekonomický systém je obdobný ako Nemecký V roku 1994 Holandsko dosiahlo 56% VV/HDP 4.3 Vysoký stupen štátneho intervencionizmu Tieto typy ekonomík sú charakterizované zodpovednostou štátu za cast priemyselnej výroby. Ako príklad môžeme uviest Francúzsko, kde až 20% priemyslu ovláda štát. Francúzsko je suvrénne ne prvom mieste, co sa týka štátneho intervencionizmu. Patrí sem ešte napr. aj Taliansko a Španielsko Vo Francúzsku siaha história centralizmu až do 17.storocia k vláde Ludvíka XIV. Štát tu preberá znacnú zodpovednost za vývoj ekonomiky. Po 2.svetovej vojne prišlo Francúzsko so systémom tzv. indikatívneho plánovania, jtore zahrnnalo 5 rocné plánovanie. -Boli znárodnené klúcové odvetvia vrátane bank a poistovien. -Vláda podporovolala velké spolocnosti. -Stanovovenie cielov spolupráce vlád a týchto spolocností. V 80-tych rokoch vláda v dôsledku recesie ešte viac posilnia svoje postavenie. Experimentovala s keynesiánskymi nástrojmi. Ale neúspešne. Kríza sa ešte viac prehlbila. Od roku 1983 zacali významné ozdravné opatrenia, štátny sektor sa zacal zoštíhlovat a vláda preniesla svoje pôsobisko na nepriame nástroje verejných výdajov. 5.Kompozícia verejných výdajov a jej vývoj Ako je už uvedené vo všeobecnej charakteristike verejných výdajov, VV tvoria vládne nákupy, vládne investície, transfery a subvencie a platba úrokov za pôžicky. V Rozmedzí rokov 1960 – 1990 sa štruktúra Vládnych výdajov zmenila. Najviac vzrástli platby úrokov. Potom transfery, tiež spotreba. Znížil sa len podiel Investicných výdajov z priemerných 3% HDP na 2% HDP. V rokoch 1989 – 1998 v prípade krajín EU môžeme hovorit o obnovení tendencie smerom k poklesu kapitálových výdavkov. Pri pohlade na štruktúru výdavkov možno odhalit nasledujúce skutocnosti ●Podiel transferov podnikom klesá a podiel transferov domácnostiam rastie ●V dlhšom horizonte vzrástol podiel platieb úrokov. ●Podiel spotreby stagnuje až klesá So zmenami objemu VV sa mení aj jeho štruktúra 6.Záver Skúmanie a porovnávanie verejných výdajov v medzinárodnom kontexte nám vie vela povedat o typoch príslušných ekonomík, a ukazuje pozitíva a negatíva jednotlivých prístupov k riešeniu ekonomických problémov a skutocností objektívnej reality. Je však tvrdým orieškom aj pre skúsených ekonómov, kedže súbory štatistických údajov zohladnených pri daných meraniach sa môžu líšit. Tiež interpretácia do reálneho života môže byt problematická. Verím, že svojou prácou som prispel aspon ciastocne do
osvetlenia tejto problematiky. Literatura:
1.) Hamerníková,B., Kubátová,K.:Verejné finance – ucebnice, EUROLEX BOHEMIA,
2000
2.) Peková, J., Verejné finance – úvod do problematiky, ASPI 2001 3.) Moravay, K..: Komparatívna analýza zmien v typovej štruktúre VV vo vyspelých konomikách.Ekonomický casopis ústavu slovenskej a svetovej ekonomiky SAV, 1/2001 4.) Somers,F.: Úloha vlády v ruznych evropských ekonomikách, Politická ekonomie 1/1996 5.) Príloha The world economy survey, The Economist, september 20th 1997 Tab.1: VV/HDP v roku 1998 Krajina VV/HDP v % Švédsko 60,8 Dánsko 55,1 Francúzsko 54,3 Belgicko 51 Rakúsko 49,4 Taliansko 49,1 Fínsko 49,1 Holandsko 47,2 Norsko 46,9 Nemecko 46,9 Ceská rep. 2000 46 Polsko 45,7 Madarsko 44,3 Portugalsko 43,6 Kanada 42,1 Španielsko 41,8 Grécko 41,8 Ceská rep. 1998 41,6 Velká Británia 40,2 Island 36,2 Irsko 33,1 USA 32,8 Zdroj: Výdaje verejných rozpoctu CR, Ekonom 15/2001 Tab.2: Výdaje na sociálba zabezpecenie v niektorých krajinách EU v %HDP Holandsko 33 Dánsko 31,4 Francúzsko 29,4 Nemecko 27,3 Taliansko 25,6 Španielsko 22,5 Portugelsko 17,6 Pramen: lit 4.) Tab3: Hlavné ekonomické ukazatele skúmaných krajín za roky 1985-1994 v% Krajina VV Rast reálneho HDP Rast Inflácie Miera nezam. Saldo b.ú.plat. Bilancie Spojené Královstvo 41,6 2,4 5 9,5 -2,7 Nemecko 47 2,6 2,8 5,7 2,9 Holandsko 56,7 2,4 1,8 8,9 3,4 Francúzsko 52,3 2,1 3,2 10,1